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“依法治国与推进社会治理现代化”学术研讨会综述

2016-1-6 15:14| 发布者: think| 查看: 4818| 评论: 0

摘要:   以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体上台以来,多次就社会治理创新和建立现代社会组织体制作出重要部署。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,加快推进 ...

  以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体上台以来,多次就社会治理创新和建立现代社会组织体制作出重要部署。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,加快推进社会治理体制创新法律制度建设,提高社会治理法治化水平。

  为深入学习贯彻四中全会精神,2014年11月14日,国家行政学院社会和文化教研部与中央党校报刊社联合主办“依法治国与推进社会治理现代化”研讨会。来自党校和行政学院系统、国家部委、社科院和高等院校的专家学者以及媒体代表共40余人参会。国家行政学院社会和文化教研部主任祁述裕教授和中央党校报刊社社长王金龙教授代表主办方致辞,与会代表采取导引发言和评论发言相结合的方式深入开展研讨。

  社会组织与法治社会建设

  十八届四中全会提出,加强社会组织立法,规范和引导各类社会组织健康发展。发挥人民团体和社会组织在法治社会建设中的积极作用。在关于四中全会《决定》的说明中,习近平强调:“推进法治社会建设,要从推动全社会树立法治意识、推进多层次多领域依法治理、建设完备的法律服务体系、健全依法维权和化解纠纷机制4个方面展开。”那么,社会组织与依法治国究竟有何关联,社会组织如何推动法治社会建设?专家学者就此发表了自己的观点。

  民政部民间组织管理局副局长刘振国在导引发言中指出,社会组织在依法治国中大有可为。首先,推进科学立法和民主立法,要求社会组织充分发挥立法协商作用。其次,依法推进基层民主和行业自律,要求规范和引导社会组织健康发展。此外,提升社会治理法治化水平,要求发挥社会组织主体作用。现代社会组织体制迫切需要法治保障,然而当前我们面临诸多挑战,具体表现在以下四个方面:一是法律体系不全,缺乏社会组织的基本法;二是立法位阶不高,已有规范停留在行政法规甚至部门规章层面,还没有一部法律;三是规范内容不齐,关于登记程序和政府管理的内容多,而社会组织行为规范和权利保障的内容少;四是执法权威性不够,现实中大量社会组织游离于政府监管之外。针对这些挑战,刘振国提出用法治思维引领社会组织改革发展的四个途径:一是构建一个体系,统筹规划社会组织立法工作,按照依宪治国的要求尽快制定社会组织基本法;二是做到两个结合,一方面国家立法与全民守法相结合,另一方面社会组织知法与政府部门普法相结合;三是坚持三个统一,即党的依法执政,政府依法行政和社会组织依法自治相统一,调动多方积极性,引导社会组织在党的领导和法律框架下完善内部法人治理结构。

  国务院法制办政府法制研究中心副主任朱卫国认为,依法治国为全面深化改革提供了保障。在依法治国战略部署中,社会组织的作用并不局限于法治社会建设,而应嵌入中国特色社会主义法治体系的宏大格局中。例如立法第三方评估需要引入更多中立的专业机构,社会组织大有可为;又如政府重大决策有公众参与、专家论证等法定程序,给社会组织提供了舞台;还如健全立法机关和社会公众沟通机制,社会组织可发挥立法协商作用。中国社会科学院法学所吴玉章研究员从依宪治国的视角,对法治社会建设提出三点建议:一是明确社会治理立法的框架和路径,杜绝立法关注点随社会热点而转移;二是破除部门利益藩篱,抓紧修订关于社会团体、基金会和民办非企业单位的三个管理条例,不宜再拖延;三是在社会治理立法中权衡公民权利与国家权力的关系,尤其是把公民结社自由落到实处。

  社会治理与社会组织立法问题

  当前创新社会治理体制的格局是党委领导、政府主导、社会协调、公众参与和法治保障,社会组织在其中扮演着重要角色。十八届四中全会《决定》提出,建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的机制和制度化渠道。支持行业协会商会类社会组织发挥行业自律和专业服务功能。

  中国经济体制改革研究会特邀研究员张经围绕社会组织立法的策略作导引发言。他指出,如果说十八届三中全会解决了政府和市场的关系,那么四中全会试图回答政府和社会的关系。法治国家、法治政府和法治社会是三位一体的,这是社会组织立法的宏观背景。具体而言,首先在调整对象上宜细不宜粗,不要奢望用一部法律涵盖所有种类社会组织,而是分门别类地制定行业协会商会法、基金会法、社会企业法。其次在立法内容上实现权利义务相对等,不要把行业协会商会当做纯公益组织,要更多赋予其权利。再次在步骤上注重阶段性目标与长远规划相结合,政社分开是阶段性的,长远看要发挥社会组织保护国内市场发展和维护社会和谐的作用。此外在法制体系上体现包容性,除了国家制定的成文法律法规,行业规章同样是社会组织法制体系的重要组成部分,而且还可以起到引领立法方向的作用。换言之,国家立法,行业立规,社会立德。最后在外部保障上要加大对各级政府领导干部培训力度,目前不少人对社会组织的认识还停留在中介机构的印象上,这是十分错误的。

  上海行政学院社会学教研部副主任何海兵副教授认为,法治促进社会组织发展包括两个机理:一方面是通过法律引导和规范社会组织,提升其承接政府公共服务和管理社会事务的能力;另一方面是打造以公益精神为核心的法治环境,使社会组织保持自主性和独立性,而不是成为政府的附庸。从某种意义上说,法治社会建设不仅仅是制定几部成文法律,更要充分发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范的作用,社会组织应有所作为。国家行政学院社会和文化教研部张林江副教授阐述了社会组织立法的三个重要命题:一是定位,我们要立一部发展促进法还是约束管控法?过去政府对社会组织的态度是严厉管控,十八届三中全会明确的思路是管住一小点、放开一大片,将来要以发展促进社会组织为基点。二是定义,社会组织在中国的内涵外延是什么?建议把草根民间组织全部纳入法律调整范畴,同时取消民办非企业单位的概念,对公立和民营的学校、医院一视同仁。三是定性,社会组织法究竟被纳入行政法、民法抑或宪法?他认为应正本清源,把结社权这一宪法赋予公民的基本但抽象权利用社会组织法固定下来。

  北京大学法学院金锦萍教授的导引发言介绍了社会治理法治化的几个基本命题。她认为,社会是区别于政治领域和经济领域的第三域,其表现为全球范围内的结社革命和非营利组织蓬勃发展。传统法律划分为公法和私法,与第三域相对应的是全新的社会法,其兼具行政、民商、刑事等部门法特征。公法强调权力,私法强调平等,社会法强调公益。过去,我们更多把社会治理纳入私法范畴,所以很难解释事业单位、草根组织等现象。现在看来,应该让社会治理回归到社会法的本原,强调社会组织的非营利性、非政府性和非宗教性。她就提升社会治理法治化水平提出四个层面建议:一是明确基本法,框定社会作为第三域的基本特征,让社会治理像市场经济一样深入人心;二是规范行为法,包括结社法、募捐法、志愿服务法等,为各类社会活动提供游戏规则;三是制定事业法,如慈善事业促进法、弱势群体权益维护法,从源头维护社会和谐有序;四是完善保障法,包括社会组织税收优惠、政府采购公共服务等制度设计,从激励和规范两方面调动社会组织参与社会治理的积极性。

  北京师范大学法学院刘培锋教授认为,提升社会治理法治化水平,需要培养全体民众尤其是领导干部的权利思维、正面思维、平衡思维和多元思维。治理现代化解决的是有效性问题,但当前中国各类问题的根源是正当性与社会认同。法治社会要求落实公民权利,核心是公民的结社权,通过公民参与来提升社会认同。当前社会矛盾的复杂性决定了解决途径的多元化。赋予公民和社会组织权利非但不是导致各类矛盾的原因,恰恰还有助于解决矛盾。然而,我们看待社会的思维尚未打开,例如政府购买服务过多向官办社会组织倾斜甚至出现“国进民退”的趋势,又如一些地方搞“政治运动式”慈善,还如法律严格限制倡导类社会组织。社会想要进步必须培育社会自主性,也就是社会有自我管理和解决问题的能力。要允许成立多元化的社会组织,实现社会的自我约束,自我支持,自我保护和自我评估,而不是凡事由政府包揽。国家行政学院社会和文化教研部程萍研究员根据教学培训实践中获取的一手素材,谈了她对社会治理法治化的看法。一是部分政府领导干部在社会治理中的依法行政意识不强,现实中根据个人经验的“拍脑袋”决策和根据现实需要的随意行政并不鲜见。二是阻碍社会治理法治化的几个难点始终未有效解决,如信访制度改革、官办社会组织改革等。三是法治社会需要有全民守法的制度土壤,我们除了要借鉴西方国家的普法经验,还应从传统文化中寻找并激发法治基因。

  如何在法治框架下促进社会组织发展

  党的十八届四中全会《决定》专门强调,坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,提高社会治理法治化水平。如何根据依法治国战略部署,促进社会组织发展,确保社会既充满活力又和谐有序?与会专家围绕以下重点和热点问题进行充分研讨。

  国家行政学院社会和文化教研部副主任马庆钰教授作导引发言,他围绕如何加快中国社会组织发展,系统性地提出十大观点。一是时代定位,社会组织是深化经济体制改革的延伸平台,也是现代社会秩序和公民参与意识的基石,还是国家文化软实力和社会文明的重要推动者。二是指导思想,社会组织发展必须以激发社会活力、促进社会参与、提升公共治理能力为出发点,注重国内实践与国外经验相结合,大胆探索与稳步推进相结合,顶层设计与基层创新相结合。三是基本原则,要坚持政社分开、法人自治、规范运作、公平竞争、尊重规律、因地制宜、协同推进等原则,通过深化改革提升社会组织自主性。四是方向目标,到2020年实现社会组织能力显著提升,社会组织发展环境优化,现代社会组织体制基本形成的目标,围绕上述目标设计了由32项定性定量指标组成的中国社会组织发展指标体系。五是准入制度,包括降低登记准入门槛,优化部门审批权限,扩大城乡社区社会组织备案制度以及规范涉外组织登记等。六是政社分开,改革官办社会组织尤其是行业协会和商会,遏制社区社会组织行政化倾向。七是监管规范,建议民政部门授权委托社会组织枢纽型单位实施联合监督,同时用信息公开推动社会组织诚信建设,并推行登记评估制度和退出制度。八是优化环境,从税收优惠等方面加强对社会组织支持。九是培育扶持,国家建立多层次教育培训体系,设立社会工作师、捐赠师等职业门类和职业资格证书制度。十是依法保障,建议国务院设立社会组织工作部际联席会议,各级政府的民间组织管理局更名为社会组织服务局,并建立法律、法规、规划、政策相结合的规范体系。

  重庆行政学院经济社会发展研究所副所长谢菊教授指出,必须以促进发展的思维来推进社会组织立法工作。一方面要在立法中兼顾普遍规律和中国特色,充分考虑中国历史传统、文化传承和经济社会发展水平对社会组织的影响,而不能一刀切地搞政社分开。另一方面要处理好外部发展环境与内部治理结构的关系,改变政府目前以管控为主的思维和做法,降低社会组织日常运行成本,同时以内部治理结构的细化优化来弥补外部管控减少带来的空白地带。国家行政学院社会和文化教研部胡薇博士认为,发展社会组织是社会治理现代化的关键,越是具有独立性和自主性的社会组织,其生命力即存在时间越长。影响社会组织生命力的因素包括如下方面:一是有公益性的价值观和使命感,这是基础因素;二是有一些为实现公益价值奉献的人,通常是志愿性的社会组织从业者;三是全社会对公益性和非营利事业的认可,也就是一个稳定的支持群体。而就社会组织自身而言,内部要有决策、执行、监督相分离的法人治理结构,外部要有信息公开、购买服务等激励机制,内外两方面共同提升社会活力和秩序。

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