余敏江，同济大学政治与国际关系学院教授、博士生导师；

　　赵乾，同济大学政治与国际关系学院博士研究生。

　　[摘 要]  环保督察作为一种极具中国特色的制度创新，其根本目的是带动并促进地方环境政策的动态调适和常态化运行，推动环境制度优势转化为治理效能。根据吉登斯的结构化理论提出“结构—行动”分析框架，基于S省L市臭荒地治理实践的案例研究，有助于揭示环保督察交互式赋能地方环境政策创新的作用机制。“交互式赋能”的内在机理在于自上而下的权威延展、自下而上的绩效反馈和上下互动的信息联盟所形成的结构逻辑与多元主体“价值整合—激励重置—社会认同”所形成的行动逻辑，在环境政策场域建构起交互共促关系。交互式赋能既带来了组织贯通的稳定性，又实现了整改成效的常态化，从而赋能地方环境政策创新。

　　[关键词]  环保督察 政策创新 结构—行动

　　一、问题提出与解释框架

　　（一）问题提出

　　环境政策是环境治理的核心工具，为环境治理提供价值导引和制度支撑。由于生态环境的内部结构和外在状态始终处于动态变化之中，具有外部风险的不确定性和治理过程的循环性、往复性，因此，这需要从“宏观环境政策要稳、微观环境政策要活”的思维框架出发，对地方环境政策进行动态创新。然而，从地方实践来看，由于信息不对称、激励错位以及问责乏力等原因，地方政府的环境政策创新动力不强，容易引发环境治理的庸政、懒政、怠政甚至不作为，拉长了中央环境政策落地的“最后一公里”。

　　长期以来，中央政府一直探索新的制度供给以矫正地方政府的行为偏差。在环境政策过程中，有效信息、激励强度与监督强度能及时对环境政策环节中的偏差进行纠正，从而提高环境治理目标的实现。为了持续增强地方环境治理的动力，中央生态环境保护督察（以下简称“环保督察”）正式出台并在推动地方环境政策创新上发挥出显著功效。2015 年 7 月，中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过了《环境保护督察方案（试行）》，明确了环保督察是生态文明建设的重要抓手。随后，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《环境保护督察方案（试行）》，环保督察制度横空出世。2015年12月，首个中央环保督察组进驻河北省开展督察试点。2016年7月，第一轮环保督察全面启动。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，首次以党内法规的形式明确了环保督察的制度框架、程序规范、权限责任。2022年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察整改工作办法》，标志着督察整改进一步规范化、制度化。党的二十大报告明确要求，“深入推进中央生态环境保护督察”。[１] 2023年7月，习近平总书记在全国生态环境保护大会上进一步强调，继续发挥中央生态环境保护督察利剑作用。[２] 2023年10月，中央生态环境保护督察办公室更名为中央生态环境保护督察协调局，进一步提升了其权威性。2023年11月，第三轮环保督察全面启动，标志着环保督察进一步迈向制度化、法治化、常态化。

　　作为一项以党中央权威为支撑的纵向干预机制，环保督察制度以其高规格、全覆盖、系统性等特点成为目前生态环境治理领域最引人关注的制度创新，[３]促进了“环境制度优势—环境治理效能”的转化。[４]自环保督察试点以来，环保督察引起了学界和社会的广泛关注和持续讨论。既有研究围绕环保督察对地方核心行动者、环境执法效能、公众环境诉求、媒体“动员效应”、工业发展质量、信息释放等方面的显著影响进行了多棱镜的透视，却鲜有环保督察赋能地方环境政策创新的研究文献。实际上，环保督察中存在问责与容错共生共存的韧性空间，[５]其根本目的不在于追责，而在于带动并促进地方环境政策的动态调适和常态化运行，最终实现经济发展与环境保护的良性互动。因此，厘清环保督察的交互式赋能机理，已成为促进环境政策创新，推进环境制度优势转化为治理效能的关键。那么，环保督察究竟如何驱动地方环境政策创新？其交互式赋能的运作机理到底是什么？本文尝试构建“结构—行动”的解释框架，基于S省L市臭荒地治理实践，揭示环保督察制度运行中地方环境政策创新的结构逻辑与行动逻辑，最大程度提炼和总结其中蕴含的“中国经验”，为地方环境政策的合规性、长效化运行积累理论资源和实践经验。

　　（二）“结构—行动”视角的解释框架

　　环保督察由寻找经验的试点期（2015—2016年）、制度化推进的整合期（2016—2022年），进入了创新扩散的平稳期（2023年以来），相关研究的重心也已经从描述性研究转移至从理论层面探索制度何以有效的解释性研究上来。构建能够提供具有完整解释功能的概念框架，既要参照政治学路径提供的“结构—功能”理论，又要参照社会学路径将权力固定在核心行动者上的做法，并将二者融入环保督察的制度过程中动态而非静态或抽象地呈现出来。“结构—行动”视角的解释框架相对完整地展示了环保督察制度设计的结构逻辑与行动逻辑。

　　“结构—行动”框架主要源于英国学者吉登斯的结构化理论。按照吉登斯的观点，结构指的是社会系统中存在的一系列普遍的结构化特征，具体指代社会生产过程中的规则和资源，[６]是人们能动作用的先决条件，也是人们行动的主观目的之外的、非预期的结果，并不断地卷入行动的生产与再生产。而行动则是连绵不断的行为流，由行动的反思性监控、行动的理性化和行动的动机激发过程等方面所构成的一系列过程。[７]可以说，结构化理论的一个显著特征在于“结构二重性”，结构是行动产生的条件，也是行动的产物。

　　因此，环境政策创新就变成了制度制约行动和行动创造制度的运动方式，不断实现社会系统的结构化。而环保督察存在行动和结构两个层面的相互衔接的涵义：在行动者层面，权力拥有者承担着对其行为进行解释的义务，当Ａ有义务告知Ｂ关于Ａ（过去或将来） 的行动和决定，并为它们进行辩护，一旦出现不当行为则将遭受惩罚时，Ａ就是对Ｂ负责的。在结构层面，Ａ对Ｂ负责的关系会衍生出结构化的制度安排，通过相应的程序、机制和战略安排去传达后者的期望。[８]可以说，环境政策创新是根据环境政策落实情况，对环境政策实施渐进性调适，不断丰富环境政策内容，优化环境政策发展过程，继而保障环境政策创新的可持续性。作为一种分析工具，“结构—行动”框架对于解构地方环境政策创新具有适用性。地方环境政策创新不仅是结构驱动或行动者行动的结果，而且是结构与行动交织互化的融合性产物（图1）。因此，理解环保督察驱动地方环境政策创新需要从结构和行动两个维度来深入思考。

　　在以“督政”为核心的纵向干预机制和以群众动员为特色的社会监督机制为一体的环保督察制度之下，地方政府基于各类社会政治因素和共同任务目标形成协同要素融合的创新价值共识，由表及里指导并采取一系列策略行动，而高合法性和强行动力共同促进了地方环境政策创新。从环保督察到环境政策创新是地方政府进行组织调适与优化的过程，重视科层体制内高层级主体认知的权威性、多元行动者在实践中的主体性以及政策创新结果输出的系统性。因此，本文尝试基于“结构—行动”的分析框架来探索环保督察机制下地方环境政策创新的内在逻辑（图2）。在兼具政治性与行政性的结构逻辑层面，以环保督察运作为分析主线，系统勾勒出权威延展、绩效反馈和信息联盟等稳定机制；在融合价值性与工具性的行动逻辑层面，聚焦由多元治理主体所构筑的增进机制。简言之，结构上的稳定机制与行动上的增进机制发挥各自功能而互动同塑、耦合重组，形成交互式赋能以达成地方环境政策创新。

　　1.结构形塑行动：交互式赋能的权威基础。作为地方环境政策创新的深层次动力，结构主要通过一系列制度化的规范为地方环境政策创新奠定权威性基础，并提供必要的正当性资源。环保督察过程中自上而下的权威延展、自下而上的绩效反馈以及上下互动的信息联盟的建构，彰显了“结构形塑行动”的基本特征。第一，环保督察依靠国家的专断性权力，充分彰显了中央权威在环境保护方面的强烈意志。环保督察主要对各省、自治区、直辖市党委和政府，国务院有关部门以及有关中央企业开展例行督察，并根据需要对督察整改情况实施“回头看”。由此组建的督察组凭借高权威性政治动员推动督察工作，介入地方环境治理并进行秩序重构，以纠正地方政府在环保政策执行方面的“偏离”行为。第二，在中国环境政治系统中，地方政府是环境治理的主要责任方。督察组进驻完成后，地方政府需要就督察报告作出反馈并制定相应的整改方案，并将之层层分解至省级以下各级党委政府及其组成部门，形成每一层级政府、每一个部门的整改方案。这种自下而上的绩效反馈逻辑贯穿于整个督察过程当中，有助于激发地方创造性地开展环保工作。第三，环保督察打破了原有逐级信访的传统模式，公众可以合法“越级”，直接向督察组提出环境诉求。督察组依据公众的信息，又与地方政府传递信息。与此同时，环保督察的工作安排、边督边改情况、督察报告内容、督察整改方案等按照有关要求对外公开，回应社会关切，接受群众监督。可以说，督察组、公众、地方政府三者构成的信息互动模式实现了督察过程的去中心化，进一步加固了信息聚合功能。

　　2.行动重塑结构：交互式赋能的动态支撑。具备主体性的行动者兼具行动意图和实现行动意图的能力，为地方环境政策创新提供了活力源泉。环保督察过程中督察组、地方政府、公众等治理主体形塑的“价值整合—激励重置—社会认同”环境行动过程，每个部分彼此关联又互相强化，构成了“行动重塑结构”的鲜明特征。第一，督察组被赋予了“高位”势能，不断强化环境政策创新价值的共识凝聚，大大增加地方政府在环境保护上的注意力资源分配，而相关职能部门分别具有各自的专业权力和职能，在政治势能的推动下，形成了分阶段的执行网络和执行机制。第二，环保督察模式中的督察组凭借政治权威重组碎片化的政策资源，地方政府成立领导小组、工作专班等议事协调机构，并引入“党政同责、一岗双责”工作原则，以此进行科层组织激励重置，加速地方环境政策创新推进过程。第三，环保督察不同于常规的环境规制政策，在早期具有运动式治理的“临时性”特征，容易引发督察后的约束薄弱和责任“脱耦”。不过，随着环保督察的制度化推进和全面“下沉”，环保督察充分发挥着信息汲取与动员公众参与的联合效应，而且二者之间形成了明显的互补优势。通过多元主体相互关系的理顺以及主体边界的重塑，吸纳新的治理主体参与治理且强化社会认同的过程，大大增强了地方环境政策创新的弹性和活力。

　　二、案例分析：环保督察驱动L市实现环境政策创新

　　（一）案例引入

　　本文以S省L市作为研究对象，以L市M区臭荒地治理的实践工作为具体案例进行追踪调查。主要原因如下：L市M区臭荒地治理实践经历了政策失灵、政策创新到政策有效的转变过程，该过程也是结构与行动交互式赋能地方环境政策创新的过程。

　　L市M区某臭荒地于2018年因污水溢流长江问题，被环保督察“回头看”作为典型案例曝光，成为L市环保工作的一个痛点。但经过环保督察后，曾经的臭荒地变为了现在的生态湿地公园。在环保督察运作过程中，L市环境善治的背后体现了地方政策失灵、政策创新到政策有效的转变。由此可见，环保督察在促进地方环境政策过程方面发挥着无法取替的关键作用，这与本文关注的核心要点紧密相连，值得深入剖析其内在机理。为此，本文将采用追踪调查法，广泛搜集2018—2023年的相关政策文件和权威媒体报道，并对L市臭荒地治理实践展开追踪调查。文中所使用的经验材料主要来自于L市、M区与臭荒地治理相关部门的调研观察记录以及与相关工作人员的访谈记录等，以系统地分析环保督察驱动地方环境政策创新的内在逻辑，尤其是厘清交互式赋能的作用机理。

　　L市M区某臭荒地位于H街道，原为市政排污渠，建立于20世纪70年代，其中明渠2公里、暗渠3公里，主要收集L市M区59家企业、4个居民小区、28栋楼等社区过境生活污水，覆盖面积约2平方公里、2万余人。如今这里已成为“网红”打卡地——生态湿地公园。2019年11月20日，占地16万平方米的生态湿地公园正式建成投用，其依长江而建，清水幽岸，绿草悠悠，芦苇与长江水交相辉映，成为附近市民流连忘返的亲水之地、休闲走廊、城市绿肺。然而，2019年以前这里地处城乡结合部，为老旧城区，周边企业积聚、人口密度大，且垃圾遍地、污水横流、臭味熏天，沟渠杂草丛生，生态环境脏乱差。为避免水量过大造成爆管等安全事故，该市政排污渠设置了溢流口。但由于历史原因以及截污管网体系不成熟，基础设施不完善，再加上实行合流制截流式排水体制，雨污水未经分流进入了城东污水处理厂处理，导致在汛期雨量较大或因收集池栅栏杂物清掏不彻底的情况下，发生了明显的污水溢流长江现象。2017年8月7日至9月7日，中央第五环境保护督察组对S省开展了环保督察，并于2017年12月22日向S省反馈了督察意见，其中，涉及L市共5大类35项整改任务。L市委、市政府成立了落实中央环境保护督察反馈意见整改工作领导小组，多次召开市委常委会会议和市政府常务会议进行专题研究和部署。

　　根据2018年6月对外公开的环保督察整改方案，L市研究制定了《L市落实中央第五环境保护督察组督察反馈意见整改方案》《L市落实中央第五环境保护督察组督察反馈意见整改任务清单》，完善了《L市环境保护工作职责分工方案》，严格执行《L市党政同责工作目标绩效管理办法（试行）》，大力实施《L市城镇污水处理设施建设三年推进方案》等。2018年10月，该臭荒地环境污染问题被生态环境部通报。同年11月，其又因污水溢流长江被环保督察“回头看”列入负面典型案例，这成为该区域环境治理转折的关键时间节点。随后L市开始大力进行生态环境整改，把臭荒地治理作为压倒性任务，实行“责任制+清单制”，先后制定了应急治标、长效治本、提升改造三类整改措施，推进市政排口整治。与此同时，L市严格实行书记、市长“双组长”负责制，采用“点球交办、预警通报、曝光典型、行政约谈、办结销号”等手段进行环境整改。2019年，L市政府八届第六十三次常务会议审议通过了《L市打赢碧水保卫战实施方案》《L市打好长江保护修复攻坚战实施方案》《L市打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》《L市打好环保基础设施建设攻坚战实施方案》等。同年，L市制定了《L市港口码头生态环境保护技术要点》，率先在全国内河明确了港口码头的污染防治技术标准。2020年，L市政府八届第八十五次常务会议原则通过了《L市生活垃圾分类工作实施方案（2020—2022）》，L市主城区和县城全面开始实施生活垃圾分类。L市生态环境局分别与J区、C区、R区生态环境局签署《生态环境保护合作框架协议》，L市将与协作区在水污染联防联治、土壤污染协同治理等8个方面共同发力。2021年，L市政府八届第一百一十四次常务会议通过了《L市人民政府关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的通知》，充分发挥“三线一单”科学决策和引导作用。L市制定了《长江L段船舶污染物船上储存转岸处理工作方案》，创造性地构建了长江L段船舶水污染物“零排放”模式，即在确保船舶安全的前提下，对船舶垃圾、生活污水、含油污水、洗舱水等水污染物采取“船上分类储存、免费转岸处理”的处置模式。2022年，L市出台《L市生态环境领域稳增长服务保障十条措施》，确保生态环境领域稳增长服务保障措施落实。2023年，L市委办、市政府办印发了《L市河湖长制工作市级考核办法》，推动河湖长制实现“有能有效”，坚决落实生态文明建设决策部署。

　　由此可见，在L市进行环境政策创新的过程中，环保督察充分发挥结构性作用，而行动者在回应环保督察任务的同时，不仅促成了臭荒地的华丽“蝶变”，而且实现了地方环境政策的动态调适。

　　（二）案例分析

　　1.环境政策创新的结构要素。在结构逻辑层面，自上而下的权威延展为地方环境政策创新提供了根本性动力，有效促进环境政策制定与实施；自下而上的绩效反馈能提升地方政府环境执行能力，调节并优化府际关系；上下互动的信息联盟有助于各行动主体形成具有粘性的信息共同体，纵向的信息传导与横向的信息共享能全方位凝聚环境创新共识，提升政策效力。

　　第一，自上而下的权威延展。在中国环境政治框架之内，中央政府仍然采取“委托—代理”的方式，授权地方履行相关环保职能。但是，囿于经济发展优先的锁定效应，地方环保任务难以得到真正落实。环保督察运作的关键机制在于代表中央权威的督察组能下沉进驻至地方对其实施直接监督，具有浓厚的“政治任务”属性。在中国特色的党政体制运作过程中，一旦一项事务被定性为“政治任务”，便具备了强大的“政治权威”。而这种“政治权威”通过“一把手工程”“亲自部署”“压倒一切”等政治话语体现出来，其本质是“任务中心化”机制。不仅如此，环保督察还通过严厉的巡视检查、指标考核、约谈、排名、挂牌督办、区域限批、举报受理和行政问责等形式介入地方环境治理并重构其组织秩序。L市生态环境部门某干部表示：“中央点了名的，作为突出问题反馈的这些要逐一推动、整改和落实，这是没有商量余地的。”（访谈资料：20230808）通过纵向干预，中央权威延展到地方治理的具体领域，从而让这些领域的治理得以再组织化。这种权威的延展本质上就是一种赋能的过程。在环保督察的驱动下，各级地方政府设置由党委书记和行政首长“双挂帅”的高规格领导小组，同时通过设立工作专班、出台系统性整改方案、强化干部责任追究等举措来强化统筹，进而推动地方环境问题的有效解决。

　　第二，自下而上的绩效反馈。环保督察的顺利运作不仅取决于督察组“自上而下”的政治监督，更依赖于地方政府的“迎检”配合以及环境任务目标的达成。S省党委和政府建立督察整改领导机制，把环保督察反馈问题整改情况列为重要任务事项，研究部署、统筹协调督察整改工作，并督促有关地方、部门严格落实整改任务及措施。简言之，环保督察组发现环境污染问题，并将之反馈至S省党委和政府。而后S级党委和政府将对照督察报告形成整改方案，并督促L市党委和政府进行整改。由此便形成了环保督察组提出整改问题、省级党委和政府产生整改责任的实践过程链条。在督察反馈阶段，中央通过信访机制，将群众的环境诉求信息嵌入到正式的科层组织体系之中。在集中整治阶段，通过社会学习、动员执行等方式将原子化个体纳入督察整改体系，塑造了社会协作机制。在巩固提升阶段，群众的环境诉求获得体制内回应，继而为环境政策创新注入了充足的注意力资源和激励动力。S省继2019年发布《打赢蓝天保卫战三年行动计划》之后，加快新的政策制定，于2024年推出《空气质量持续改善行动计划实施方案》，该方案更加突出“有序衔接、细化分解、适当加严和因地制宜”的政策创新要点。L市则相继发布了《大气环境治理限期达标规划（2018—2025年）》《禽畜养殖污染防治规划（2021—2025年）》与《新污染物治理工作实施方案》等环境保护政策。同时，L市组建整改工作专班，开展多层次、全领域督导，采取“每月一督查、每月一调度、每月一通报”机制，设置“点球式”交办问题清单，扎实推进问题整改，严格责任追究。本案例所关注的臭荒地位于M区，为严格落实环保督察整改任务，2019年M区政府五届第四十三次常务会议审议通过了《打赢碧水保卫战实施方案》《打好饮用水水源地环境问题整治攻坚战实施方案》《打好长江保护修复攻坚战实施方案》《打好城市黑臭水体治理攻坚战实施方案》等政策文件，以压实整改责任推动环境政策创新，促进绿色高质量发展。

　　第三，上下互动的信息联盟。从元治理层面看，多层级政府总会面临内部跨级、外部跨域的信息传播困境。一方面，国家内部上下级间存在信息不对称和信息碎片化问题；另一方面，国家并非全能，难以全面掌握社会上的真实信息，这都制约着环境治理目标的达成。信息是上下互动的重要资源，构成国家与社会关系的基本参数。国家与社会主体相互搜索对方的信息，形成了双向清晰化的交互作用过程。国家采集和加工社会事实的信息，自上而下地绘制社会的图像，渗透到社会的脉络中去。社会也搜索国家及其活动的信息，描画人们所看到或理解的国家，增进对于国家治理的认知和参与。[９]作为环保督察运作的必备要素，信息在纵向科层组织内部和横向科层组织外部的耦合过程中扮演着重要角色。督察组在进驻下沉至地方之前，便开始通过暗查暗访、领导批示、信访平台等多种渠道获取督察内容的具体线索。而进驻之后，则借助相关信访平台再一次获取关系地方经济社会发展或群众迫切需要解决的环境问题线索。在这个过程中，督察组和公众构成了相互沟通的“信息联盟”，共同破解环境治理中出现的信息传递难题。

　　进言之，环保督察运行模式为督察组、公众、地方政府之间提供了国家与社会联结的去中心化信息聚合渠道。公众通过指定的信访途径向督察组传递信息，而督察组接受公众信息的同时，向地方政府下发信息；地方政府则必须接收督察组的信息，并根据信息内容采取相应的行动，向社会公开。以上由“督察组—公众—地方政府”构筑的循环型信息传播模式在一定程度上消解了以等级权威为中心导向的信息机制。可以说，督察组主动汇聚社会公众提供的零散的生态环境污染信息，并将其纳入环境治理系统之中，实现了从“不可看见”到“可看见”的转变，这种高效及时的信息传递过程，不断强化地方环境治理的清晰性。L市环保督察整改工作小组某成员称：“督察组交办的群众信访件，我们收到后进行现场核实，如果属实，我们会实施整改，然后既要反馈给上面，还要把信访内容、整改措施、问责情况等内容对社会群众公示。在信息协调方面，督察期内我们与上级的正式联络是很密切的，相互配合着把督察过程走完。”（访谈资料：20230828）

　　2.环境政策创新的行动要素。要完整地理解环境政策创新达成的内在机理，除了上文阐述的结构逻辑外，还需要建构起以政府组织与公众为多元主体的再组织化网络结构，以实现政策创新为目标，遵从“价值整合—激励重置—社会认同”优化路径，形成共生共演、嵌融交互的联合过程，继而成为行动逻辑的核心要旨。L市臭荒地治理涉及排污渠的水环境问题，其具有流动性、跨域性、共生性特征，是全社会的共有责任。因此，臭荒地治理需要作为核心主体的党委政府让渡一部分治理空间，使得包括公众在内的其他主体参与进来。与此同时，地方政府则加强关于环境治理与政策创新的思想动员，与其他多元行动主体形成一定的治理共识。在督察组“高度重视”下的地方政府积极汇聚领导注意力与制度注意力资源，重构与再现激励机制，动员体制内外成员参与，集中分散的社会力量，强化社会公众的价值认知和心理认同。由此可见，多元主体在“价值整合—激励重置—社会认同”的行动过程中，组成了一个系统的网络化治理共同体，拥有超越单一政府力量的差序协同性和正当权威性力量，持续推动地方环境政策创新。

　　第一，价值整合：观念重塑中凝聚共识。价值整合的过程就是话语宣传、理念展示、观点输出等意志传递的过程，以寻求政策创新共识为目标，加快推进政策过程演变。督察组督察S省工作动员会于S省省会召开，会上就习近平总书记重要批示指示精神和党中央与国务院决策部署、督察重点事项进行政治动员。而被督察的S省委书记按照惯例进行动员讲话并表态“主动接受督察、全力配合督察，进一步提升全省生态文明建设工作水平”。简言之，S省政府通过动员会的形式实现前期的氛围渲染，营造强政治势能的气氛，强化环保督察“声势”，最终在建立价值与行动共识的基础上“借势做事”，逐步推进环境政策创新。从地市级层面看，L市政府在共赢共享思想的引领下提出“建立生态湿地公园”这一核心方案，将臭荒地环境污染问题的解决办法具象化呈现，并聚焦形成能够满足行动者目标的共识性观念，继而实现多元价值整合与宣传引导，助力环境整改与创新。L市生态环境部门的工作人员表示：“督察组只是交办整改任务，要我们解决好这个污染问题。但具体怎么整，还是我们自己来决定，领导也不想治标不治本，已经被点名批评了，还不如直接改建为湿地公园，做成工作亮点，既可以顺利交差，又能让群众满意。把臭荒地治理转化为公园建设，是大家都喜闻乐见的好事，干起来都有劲。”（访谈资料：20230809）

　　第二，激励重置：责任界定中激发活力。如果说价值整合是为了强化共识，那么激励重置则是在责任机制优化中，增强地方行动者的治理热情，为政策创新提供源源不断的动力源泉。上级政府将臭荒地相关治理问题通过“信息编码”进行重组，并形成目标管理考核指标，M区生态环境相关部门分别与S省、L市签订目标责任书，全力以赴开展臭荒地治理。而S省政府则严格按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《S省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则（试行）》进行环境责任追究，坚决落实“党政同责”“一岗双责”，强化地方领导干部的环境促进行为。L市为环境整改任务的实施单位，采取以臭荒地治理为任务中心的牵头责任制，即L市生态环境部门为牵头部门作为任务的主导者，其他相关部门作为任务的协调者。这种强政治势能的“任务中心化”机制形塑了地方政府间以“问题解决”为导向的差序协同格局，打破了原有纵向干预中的分权机制，有效增强地方政府部门积极性。在具体实践过程中，一是建立工作专班制，在第一时间启动应急处置，短期内便在臭荒地溢流口处，新建约500立方米的应急收集池，将溢流雨污水收集至污水处理厂进行处理。同时，按照属地管理、行业监管原则，安排专人对该区域常态巡查监管，防止杂物堵塞截污支管，避免雨污水再次溢流。二是成立由市长任总指挥的环境综合整治攻坚战指挥部，深入推进臭荒地治理创新。这一方面依靠指挥部成员系统的高规格级别；另一方面是凭借指挥部发挥足够分量的协调抓总作用，在上下级关系中占据重要的枢纽地位。由此，地方政府在目标考核、制度构建、组织形态等方面实行的一系列行动策略，进一步明确且界定责任范畴，整合不同部门的可利用资源，积极性动力被充分激活，促进地方环境政策创新朝着纵深方向发展。

　　第三，社会认同：动员参与中强化认知。环境政策创新共同体是众多行动者积极参与环境政策过程的集合体，其多元化、去中心化的特征为持续实施环境政策创新过程带来了潜在风险和价值冲突的可能。然而，社会认同集中反映了社会各主体对政府组织的接受与承认程度，是权力距离的现实表征，为督察组督察实施、地方政府整改落实提供了心理层面的支持。督察组主动“嵌入”社会，将公众等社会力量纳入动员的范畴，并借助互联网和传统媒体平台进行“气氛造势”，营造出浓厚的环境政策创新氛围，不断强化社会公众对环保督察的心理认知与价值认同，激发以社会信任为基础的内生动力，保持国家与社会之间“信任链”的稳固性，继而扎实构建环境政策创新共同体。L市政府在督察组完成督察进驻后成为核心行动者，力图实现环境治理机制长效化，号召并鼓励基层政府制定创造性治理策略，加快治理动态调适，并吸收社区干部、普通民众、专家学者等主体的建议，动员社会成员积极参与，突破主体之间的界限壁垒，逐渐激活“内群体效应”，进一步拓展环境政策创新空间。L市生态环境部门的工作人员表示：“督察组动员省里，省里动员市里，通过社会群众提供的线索可以较好发现污染问题，除了信访参与渠道外，基层也会深入臭荒地相关区域走访调查，了解来自周边社区、企业的社会群体意见，动员他们建言献策，来支持环境整改工作。”（访谈资料：20230810）

　　三、交互式赋能：环保督察驱动地方环境政策创新的内在机理

　　通过上文对L市臭荒地治理案例中结构与行动因素的实证分析，一套新的地方环境政策创新机制渐渐呈现出来。依据吉登斯的结构化理论，地方环境政策创新既不纯粹是结构带来的产物，也并非仅仅是由行动者能动性所驱动的，而是结构和行动共同塑造的结果，即“结构—行动”耦合生成的“交互式赋能”模式，其基本要义是国家凭借强政治势能，借助环保督察手段，形成“权威—绩效—信息”的结构样式，多元主体在“价值整合—激励重置—社会认同”的作用下组成彼此互联的网络化治理共同体，进而于共在的关系格局中有效回应环境治理情境中的政策创新问题，最终构建出以权威延展、绩效反馈、信息联盟等督察结构为主，以各治理行动者协同共进为辅的环境政策创新“一体两翼”形态，达成结构与行动的嵌融共生，带来多重联合交互效应，共同激活地方环境政策创新。可以说，基于环保督察结构权威性与合法性的强力保障、生态环境问题紧迫性的要求、地方核心治理主体性的彰显，环保督察交互式赋能地方环境政策创新的运行机制在本质上是党和国家的适度“进场”，有效接合了环境治理结构优势与多层级政府、公众行动效能之间的“断裂地带”，确保环境治理“核心结构”稳定的同时，引领地方政府在环境政策过程中朝着创新性、长效化方向纵深发展。

　　一方面，环境政策创新需要依靠权威延展、绩效反馈、信息联盟三种结构要素来赋予地方环境治理创新行为的强合法性与规范性，地方政府与公众等行动主体在督察运作过程中联动合作，借助环保督察组的政治权威，有效凝结聚合科层组织内外的力量和资源以灵活回应复杂的环境政策创新情境。政治结构的框架化与核心治理主体自主性之间的互塑，是通过环境政策创新实践来实现的，在实践中一系列规则和资源不断重复着结构化的过程，起到对社会秩序稳定化的意义。不同于以往常规的环境治理模式，督察运作机制是建立在高强度政治动员与强约束性干预监督的基础之上，不仅可以弥补原有环境治理创新动力不足的缺憾，而且有助于扭转中央环境政策执行不力的局面。事实上，环保督察结构内部蕴含着权威延展、绩效反馈与信息联盟之间的紧密关系，在保持政治定力且激发社会活力的同时，“牵引”地方核心行动者在科层组织架构内释放更大程度的能动性与创造性，促进治理主体与之有效衔接与互动，尽可能发挥其治理效能。以上这种逻辑链条塑造出“权威结构—绩效结构—信息结构”与“结构—行动”之间的深度交互关系，生态环境治理任务的政治化与权威性结构属性催动地方政府进行一系列适应性调节，逐渐形成了自上而下的政治逻辑、科层理性化的行政逻辑二者融合的结构化稳定机制，继而指引并赋能地方环境政策创新。

　　另一方面，环境政策创新需要建构各治理主体之间的行动者增进机制，并于内部层面搭起一种高效运行、彼此关联的治理网络，不断改善主体工具性与价值性诉求相统一的恒定化状态。行动者具有“能知”和“能动”的双重特征，在实践活动中树立了主体地位。[１０]进言之，行动者采取的行动主要由“实践意识”所引导，其重塑了对结构和行动的认知，实现了行动与结构的互构。[１１]在本文的具体情境中，治理主体经过价值整合、激励重置与社会认同三个环节，形成合作网络并产生一系列的互动，从而催生出“共识凝聚、责任界定、信任重建”的治理共同体。在督察组强政治势能之下，地市级政府加快与县乡级政府、社会公众等多元主体通力合作，找寻环境整改任务的利益共通点以及统一行动的价值观念，达成“在场”主体的治理共识目标。在互动过程中，地方政府发动体制外社会公众参与治理的同时，通过将任务碎片化转向任务中心化、实施制度化建构、设立议事协调机构等策略手段，进一步明晰环保责任的划分，加强对既有条块体制的调适，调动行动主体积极性，实现正向激励再造，加速环境治理共同体社会认同心理的形成，为环境政策创新提供源源不断的动力。只有多元主体在“价值整合—激励重置—社会认同”的过程中不断协商优化，形成某种动态均衡的网络化合作状态，与“结构—行动”之间建立起密切联结关系，方能真正驱动地方环境政策创新。

　　基于“结构—行动”双向调节塑造的“交互式赋能”逐渐发展成为地方环境政策创新达成的内在机理，实现了督察组、地方政府与公众三者的同频共振，破解了环境政策运行的“中梗阻”难题，最终使得政策创新结果促进社会公共性的同时，巩固了组织权威性与治理正当性，深入推进环境政策过程发展。

　　四、结论与讨论

　　本文通过对S省L市臭荒地治理实践的结构与行动分析发现，在中国环境政治运作系统中，“交互式赋能”构成了环保督察促进地方环境政策创新的内在机理。结构层面的稳定机制与行动层面的增进机制耦合重组，地方环境政策创新在“结构—行动”交互共生的联结关系中得以形塑。一方面，环保督察模式存在自上而下的权威延展、自下而上的绩效反馈和上下互动的信息联盟，以上三者共同构成的稳定机制不仅为地方环境政策创新提供了一定的结构规范与发展框架，也为实现地方环境政策创新的行动提供了重要的外部条件。另一方面，多元治理主体“价值整合—激励重置—社会认同”的行动过程，正是结构再生产与再塑造的过程，如此循环运行，通过强化合作进而构筑起网络化的治理共同体，使得环境政策创新过程处于螺旋式上升的发展状态。在“结构—行动”制约与调节作用下，督察结构、地方政府与公众行动相互关联又相互强化，由此驱动地方环境政策创新。

　　尽管环保督察可以在某种程度上驱动地方环境政策创新，但在结构和行动层面仍然面临不少难题。比如，环保督察制度中督察组督察的短时性导致环境政策创新中断；公众等社会自治主体的内生动力不足使得环境政策创新的多元化程度降低等。鉴于此，本文提出三点政策建议：第一，进一步推进环保督察制度朝着“连续性”与“常态化”的方向纵深发展，为环境政策创新过程带来更大程度的规范性作用，促进环境政策创新机制的长效化，这是保障环保督察驱动地方环境政策创新的有效基础；第二，持续增加社会主体参与环境政策过程的制度化渠道，在有效动员的前提下保证社会主体有适当的行动空间，不断强化社会成员的内驱力，这是保障环保督察驱动地方环境政策创新的必要条件；第三，构建环保督察结构与多元主体行动之间的深度联结机制，实现结构有效和行动有序的双重提升，这是保障环保督察驱动地方环境政策创新的内在要求。

　　注释

　　[１] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜  为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022年10月16日）》，北京：人民出版社，2022年，第51页。

　　[２] 新华社：《习近平在全国生态环境保护大会上强调  全面推进美丽中国建设  加快推进人与自然和谐共生的现代化》，《环境保护》2023年第13期。

　　[３] 毛益民、叶梦津：《中央环保督察何以赋能地方绿色治理——一项多案例研究》，《南京工业大学学报（社会科学版）》2022年第6期。

　　[４] 姜雅婷、杜焱强：《中央生态环保督察如何生成地方生态环境治理成效？——基于岱海湖治理的长时段过程追踪》，《管理世界》2023年第11期。

　　[５] 余敏江、赵乾：《可调适的问责与可信任的容错：一个“互惠性—表态”的解释框架》，《求实》2024年第3期。

　　[６] [英]安东尼·吉登斯：《社会的构成——结构化理论纲要》，李康等译，北京：中国人民大学出版社，2016年，第16页。

　　[７] [英]安东尼·吉登斯：《社会的构成——结构化理论纲要》，第5页。

　　[８] 黄科、孔繁斌：《基层治理中的问责乱象如何精准纠治?——基于“结构—行动”互动视角的考察》，《江苏行政学院学报》2023年第6期。

　　[９] 韩志明：《双向清晰化的过程及其融合治理——对国家与社会关系的信息分析》，《政治学研究》2024年第3期。

　　[１０] 李红专：《当代西方社会理论的实践论转向——吉登斯结构化理论的深度审视》，《哲学动态》2004年第11期。

　　[１１] 谢立中：《主体性、实践意识、结构化：吉登斯“结构化”理论再审视》，《学海》2019年第4期。

　　以上文章原载于《学术研究》2025年第3期，文章不代表《学术研究》立场。篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。

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