谭杰，广东省团校（广东青年政治学院）副研究员；

　　李凌鸥，广东省团校（广东青年政治学院）副教授。

　　[摘 要]  福利治理是一个在社会政策和社会保障领域广泛应用的概念，也是现代国家治理需要面对的普遍性议题。当前的实证与理论研究领域存在一定的局限，尤其是在国际研究对中国福利实践的解释力方面还不够充分。此外，对于社会福利实践中的地方性差异的考量也较为薄弱，尤其是在热线服务平台及其作为福利提供主体在社会及基层治理中的作用机制和内在属性的探讨上。采用定性研究方法，并通过多案例比较分析，有助于构建一个结合福利治理与地方性知识的分析框架，以期为群团组织开展心理健康服务的实践提供理论解释。这一框架在阐释政策工具在实现治理目标时必须考虑的地方性差异，从而拓展福利治理研究的边界。以华南地区某省三个地区群团组织实施的12355青少年心理健康服务为研究案例，有助于探讨这些组织如何发挥其优势，并与政府部门、社会组织、社区、家庭等多元福利提供主体进行协作，共同提供青少年及其家庭所需的心理健康服务。通过分析各主体在福利提供中的作用、互动模式和基本特征，以及福利提供实践中存在的问题及其成因，指出未来青少年热线服务平台在福利提供方面的制度发展趋势，以期促进良好的福利政策在基层的有效实施。

　　[关键词]  福利治理 地方性 社会服务 群团组织 心理健康

　　一、问题提出

　　在当前的教育背景下，青少年的心理健康状况受到了学业压力、家庭期望和社会环境等多方面影响，这些因素共同导致了青少年心理健康问题的显著上升。鉴于此，青少年作为一个需要被特别关注的群体，其权益应当受到党和国家以及社会各界的共同保护。共青团是代表和维护青少年合法权益的重要力量，在服务青少年普遍性发展权益、促进青少年身心健康成长上承担着重要职责，这也是做好党的青年工作的具体体现。[１]党的十八大以来，党中央高度重视心理健康工作，从国家层面发布了一系列指导性文件，如国家卫健委在2017年、2018年相继出台《关于加强心理健康服务的指导意见》《全国社会心理服务体系建设试点工作方案》等重要文件；从政策演变来看，心理健康从党的二十大报告“民生板块”中的“健康领域”调整到党的二十届三中全会公报“国家安全板块”中的“社会治理领域”，首次由国家层面明确提出了“健全社会心理服务体系”的战略要求。政策变迁着重反映了三个特点：一是将心理健康服务融入社会治理体系，心理服务不仅是微观层面针对个体的社会服务，更是从宏观层面被提到事关维护社会稳定大局的高度；二是将社会心理服务体系建设纳入当地经济社会发展规划作为政绩考核内容，体现在由各地党政负责同志任组长的工作领导小组；三是逐步提升心理健康服务的社会化程度，体现在“服务主体社会化”——培育社会化心理服务机构，“服务手段社会化”——通过购买服务等形式提供心理服务，“服务客体社会化”——更广泛的社会大众特别是弱势群体能够获得福利性公益性的心理服务。

　　依据福利三角理论，社会福利的整体构成可归因于三个主要部门：国家、市场与家庭，它们共同作为福利的供给方，能够联合构建福利提供的框架。随着时代的演进，非营利组织的出现也被纳入这一理论体系之中。这是西方福利治理研究的制度背景，也是福利治理多元模式研究和比较的理论来源。因此，以构建福利体制为目标的福利治理，[２]旨在通过不断调整各福利提供主体之间的组合方式，增进服务客体的福利可获得性以及福利水平的提升。然而调研发现：面对平均为300—1000元不等的费用高、耗时长的心理咨询（治疗）费，一般家庭难以长期承担；[３]市场上的心理咨询商业机构数量有限、良莠不齐、价格高昂，难以满足青少年及家庭需求；国家基于保护青少年权益的责任，在家庭困境、市场失灵的情况下，应发挥福利治理的效应，解决青少年心理健康问题。在此背景下，群团组织积极开展基层福利实践，面向本地青少年与家庭提供具有公益性、专业性、可获得性的心理健康社会服务，各地形成了各具特色的福利实践模式。

　　以往研究认为，社会福利服务的递送体系可能存在FDUI这四个方面的问题，即分割性（fragmenta

　　tion）、不连续性（discontinuity）、不负责任（unaccountability）和不可获得性（inaccessibility），[４]并评价我国城市社区福利服务是弱可获得性的。[５]在中国的行政体系中，群团组织扮演着不可或缺的角色，尤其是在社会福利服务领域起到了桥梁和纽带作用，其在补充公共服务、促进社会公平正义方面有着独特的优势和功能。群团组织通常代表着特定的社会群体，并以其特定的方式和途径参与到社会福利服务的提供中，在政策制定、执行以及反馈过程中起到了重要的参与和监督作用。以共青团为例，共青团代表着广大的青少年群体，以其广泛的基层组织网络，在教育、心理健康、志愿服务等领域发挥着重要作用，增强了社会福利的普及性和可及性。随着社会的发展和问题的多样化，青少年面临的挑战日益增多，为了回应这些需求、响应国家关于加强和创新社会治理的号召，共青团建立了12355热线服务平台（以下简称“12355平台”），提供给广大青少年一个综合性的服务渠道。12355平台不仅是一条简单的电话热线，而是一个集咨询、指导、服务于一体的综合服务平台。根据最新统计数据，12355平台自成立以来已经服务了数百万青少年，帮助他们解决了包括但不仅限于心理健康问题，将心理服务延伸至社会治理的“神经末梢”，将县（区）作为服务的基础场域，成为福利资源聚集平台和福利服务递送“最后一米”，在提供福利服务的实体空间、联系服务对象、整合福利资源等方面发挥社会福利功能，为探索解决上述反映的“福利三角”问题提供可行路径。然而调研发现，12355平台与其他福利主体之间存在权责不明、协同不足、联结不够等问题，制约了基层福利供给的效果。基层福利治理需要多元主体的共同参与，作为专门提供青少年服务的热线平台，12355平台要明确自身定位及福利职能，在乡镇和社区层面实现专业化服务递送。这既是实现基层福利治理的目标之一，也是当下促进平台可持续发展的重要议题。本文依托福利治理理论及地方性知识框架，旨在深入探讨12355平台的运营机制及其与其他福利主体的治理关系的动态变化。通过分析多元福利主体在权责明晰化、协同合作机制建立方面的实践，以及地方群团组织构建12355平台以更好地满足地方民众需求的策略，本文试图提高基层福利实践的效能。

　　二、研究回顾及理论框架

　　（一）研究回顾

　　福利治理（Welfare Governance）一般可从两个方面进行理解，一是“对福利的治理”，二是“以福利进行治理”。两者共同之处在于，理论上均落脚在满足公众福祉与维护社会稳定；不同之处在于，实践中前者比较关注“谁治理”的问题，即福利主体在福利治理结构中的定位，是站在对传统政府主导下的福利体制机制的反思和超越的角度而言，后者则更多关注“用什么治理”的问题，福利主体借助福利政策或福利项目等治理工具进行治理实践的过程。[６]当前强调国家治理现代化将“福利”吸纳入“治理”，成为政府或其他主体推进社会治理的手段、工具或资源，结合研究需求，本文的福利治理更侧重于后者“以福利进行治理”，由政府部门、群团组织、社会组织等公益性单位为公众提供具有福利性质的项目服务，并在完成服务的过程中实现地方社会治理的目标。

　　福利治理是广泛应用于社会服务和社会政策领域的概念，它代表了治理理论在公共福利政策制定与执行过程中的具体应用，旨在通过系统性的管理和策略优化，提升公共福利的分配与享用效率。在实践中，福利治理是一种为了降低社会风险、减少不平等和消除贫困的社会福利项目的实现方式，[７]是现代国家治理需要解决的普遍性议题。一般而言，福利治理的目标就是构建一个有效的福利体制去共同解决某种或某几类社会问题，其本质在于通过治理理念、治理主体（治理关系）、治理工具或治理目标、治理水平（治理过程）四个维度共同揭示福利治理的运行逻辑和内在本质。[８]主要涉及三个核心议题：对福利概念的界定、福利递送制度、福利递送过程中的实践，[９]最终促进福利水平的提升。当前学术界主要从理论角度分析福利治理；从实证角度研究了福利治理多主体的互动合作和博弈交换的过程、福利递送实践以及福利治理的实现路径。本文所关注的服务青少年热线是政府向民众实施福利治理的一个途径。已有国外研究对我国福利实践的解释力稍显不足，这是由于起源不同和国情不同。已有国内研究聚焦探讨多元福利治理主体特别是基层主体的角色责任、互动关系、福利递送、可获得性、资源分配、监督管理、技术引入等基本问题，为探索构建有效的福利治理体制机制、调整各福利提供主体的最优组合、增进需要者的福利可获得性等提供了有益启发。

　　然而，在现有的研究中，社会福利实践的地方性差异尚未受到充分的重视。在福利服务的提供中，“适度普惠”的特性与其地域性的特质息息相关，而这一联系的本质又与各地区的社会经济发展水平及地方财政状况紧密相连。当前，我国正面临地区间发展不均衡问题，这已成为我国现阶段的基本国情之一。特别是改革开放以来，由于实行梯度发展战略，先行一步的沿海地区，其社会经济发展水平与其他地区差距较大。即使是在一个省份内，不同市、县的社会经济发展水平也存在较大的差距。因此，如果在全国范围内实施同一项福利政策，往往就会存在好、一般、差三种状况，导致一项政策对一些地区来讲难以执行，而对另一些地区而言则根本不是问题（比如财力较弱的地区没钱开展福利项目，财政充裕的地区政府则可以出资购买）。即高位推动的福利政策到了地方实施时不能一刀切，要结合地方性差异，在政策推行、资源配置、项目评估等方面需要体现“扶贫济弱”的福利特质，对欠发达地区予以政策倾斜（如人财物多点支持，评估则应制定差异化的评估标准）。地方性差异不仅指政治、经济、环境条件的差异，还应包括当地历史文化及本地人对事物理解的认知差异。无独有偶，美国也有学者提出要关注福利递送中的文化因素，强调政策实施及服务人员要有文化的敏感性。[１０]

　　（二）理论框架

　　基于上述分析，为了增强福利治理理论对我国本土的适用性与解释力，本文引入“地方性知识”这一概念，强调福利治理需要融合地方性因素，构建基于地方性特质的福利治理理论框架，为我国社会福利实践提供新的视角。

　　所有科学都具有地方性本性，[１１]“地方性知识”本是一个人类学概念，从现有文献来看属于社会文化解释范式。[１２]有学者认为要“把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地联想联系在一起”，[１３]即知识总是在特定的地域、历史条件和文化情境中生成并得到解释，也包含了“社会心理情境”，如本地民众的价值观、利益相关方的立场和理解等。这突出了地方文化在治理中的价值。地方性知识的研究与应用聚焦于国家治理现代化、[１４]政策执行、[１５]乡村治理、[１６]风险治理[１７]等领域，并重点探索相关实践的“地方性”与“文化基因”，这些分析揭示了地方性知识作为隐蔽因素影响地方实践的作用机制。

　　关于文化因素对事物发展所发挥的重要作用，也有学者指出文化会影响经济变量，并作为共同的集体理解对经济战略和目标的形成发挥作用。现代人的“理性”是一种深刻的文化结构，看似“非理性”行为也是受文化的规范、价值观或特定历史环境的影响。[１８]在探讨“地方性知识”如何作为“文化基因”影响心理服务福利实施过程的研究中，青少年热线服务平台的构建显得尤为关键。该平台作为群团组织在基层福利实践中的一种治理策略，其功能在于通过提升自身的福利服务能力并与其他福利主体协作，共同推进社会心理服务体系的完善。在此框架下，“地方性知识”作为一种体制外的环境与文化要素也不可忽视。因此，地方性知识不仅为研究群团组织在基层福利服务中的作用提供了理论支持，也为分析福利主体间的交互关系以及服务对象的福利获取提供了恰当的理论框架。

　　本文提出了一个“基于地方性特质的福利治理”的概念框架，旨在强调在多元福利主体共同参与福利服务的提供过程中，需要考虑融入地方特点。本文从治理理念、治理主体（关系）、治理工具、治理水平（成效）四个维度进行分析，并结合实证材料来描述青少年热线服务平台的福利提供情况，探讨心理服务福利提供中存在的问题及其原因。此外，本文还将分析群团组织在基层福利实践中的具体情况，以系统地论证基于地方性特质的福利治理的运作机制（图1）。这不仅为理解中国基层福利实践提供了另一视角，也为探索社会心理服务体系建设国家政策在地方层面的应用提供了研究方向。

　　三、研究方法

　　本文调研地点位于我国华南地区某省。21世纪初，该省省级中国共产主义青年团（以下简称“共青团”）组织开通了青少年心理服务专线——12355，为青少年提供心理健康社会服务。进入数字化时代的省级共青团组织进一步融合了热线电话和网络咨询，服务内容也从心理咨询领域延伸扩充至法律援助、困难救助等领域，率先在全国构建了“省级统筹、地市跟办”的一站式服务平台，推动各级团组织依托本地青年之家、青年家园、青少年宫等团属阵地，以“一县（市、区）一阵地一队伍”的“1+1+1”模式在县（市、区）建设线下热线服务平台——“12355青少年服务中心”并有专门的团队运营，建立了近200家，实现全省县（市、区）全覆盖。本文选取该省3个地区共5家热线服务平台为分析对象，这3个地区分别为欠发达的东部地区和西部地区以及经济发达的东南部沿海地区，这5家平台包括3家市级平台（YG、CN、XH）和2家区级平台（CN、PL），均是具有一定典型性和代表性的样本。本文以热线服务平台为核心，描述分析群团组织开展心理服务的福利实践经验，结合前期实地调研获取的一手资料以及4万多字的调研报告，着重分析平台与群团组织、党政机关、教育部门、金融部门、社会组织、街道社区、志愿者队伍、青少年及家庭等其他福利主体之间的互动关系和心理服务递送过程。

　　本文采用定性研究方法，除了文献法之外，主要通过实地考察、小组访谈和深度访谈来收集资料。调查分为两个阶段集中开展，先是在2023年4—6月开展，后于 2024 年4—5月进行了补充调查。访谈了近百名各部门的关键人物，除了青少年个案及家长之外，还涉及服务平台、党政机关（检察院、民政局、教育局等）、群团组织、街道居委、民间社会组织、医院、学校等不同类型不同层次的福利主体代表，收集心理服务需要者（青少年）的福利获得情况、热线服务平台提供和递送福利服务的情况、平台与其他福利主体的互动情况、各方对福利责任分配和承担的看法以及各方对平台建设情况的看法等。

　　四、群团组织心理服务福利实践的地方性差异

　　（一）群团组织心理服务福利实践的三个地方样本

　　1.东部地区S市：善堂文化下的“慈善志愿型”心理健康福利服务模式。

　　平台基本信息：1家市级12355青少年服务中心，由本土一支深耕20多年的心理服务志愿队“YG热线”被市级团组织吸纳后转型而成。平台负责人K老师也是“YG热线”创始人。该省东部地区民众的善行义举自明清时期就有，其善堂文化是该地区现代慈善文化的起源，也是该地区文化的重要组成部分，是慈善文化与当地文化相融合的结果。[１９]志愿服务是慈善的核心要素，在善堂文化的驱动下，民众互帮互助的志愿性都很强，面对面的志愿服务和古老的互助传统相得益彰，有学者对该地区村落互助社进行了深描。互助社的基本目的是互相帮助，而“交情”是其中很重要的因素，其原因是在这种乡村环境中人们因宗族的关系彼此之间联系紧密。[２０]

　　东部地区S市的社会服务机构力量薄弱，可以提供专业心理服务的资源有限，有一支深耕多年的本土心理服务志愿队“YG热线”长期提供无偿服务，由于这支队伍历史悠久、口碑良好，在财政经费紧张的情况下，市级团委非常依赖该组织，在12355平台建立后将其吸纳成为心理服务的承接机构。这支志愿队一开始为非正式组织，近期去民政局进行了登记注册成为正式社会组织。出于公益情怀，自该组织创办以来，创办人K老师就以志愿服务的方式持续不断为12355平台求助的青少年提供咨询服务。由于本地公共服务基础薄弱，社会服务力量不足，因此组织角色弱化、个人角色突出，市级团委凭借与创办人之间的“交情”——长期建立的信任基础和友好合作关系，去推进当地心理服务的开展，“我们经费有限没办法，和K老师也比较熟了，这件事交给他做，我们很放心”（S市团干部A）。当然这也与创办人的热心肠以及热爱于此当成事业来做的个人特质有着莫大的关系，虽然有一支300多人的志愿者团队，但真正发挥作用能够长期提供心理服务的主要还是K老师，“我这个做法，用时髦的说法就是用爱发电，虽然很辛苦，但是可以挽救这些孩子啊”，由于口碑良好加上资源有限，即便交通不便，偏远乡镇地区的个案也愿意乘坐公共交通到现场接受辅导，“我们要坐一个多小时的公交车过来”（访谈青少年个案H）。由于周边地市与S市情况大同小异，社会服务组织发育不良，K老师萌生了将服务延伸至本市之外、辐射周边地区的想法。他的表现和行为，不仅深受当地行政部门、群团组织的认可、信任和尊重，只要涉及心理健康的事务，都交由其来完成，而且由于其业务能力和社会影响力名声在外，周边地区也经常邀请其去做培训及开展服务。S市是闻名的侨乡，商人多乡贤多，当地民众有乐善好施的慈善传统，希望通过关爱他人、帮扶济困而达到行善积德的目标，本地慈善文化有广泛的民众基础和社会心理支撑，若能够将散落民间的社会慈善资源转化为有组织有体系的社会福利服务，朝着现代公益慈善组织的目标去培育、扶持、转型，那么本土心理健康福利服务递送机制会逐步构建和规范。

　　2.西部地区Z市：多元文化下的“共生发展型”心理健康福利服务模式。

　　平台基本信息：1家市级12355青少年服务中心，2家区级12355青少年服务中心。市级平台的运营团队为一家民间社工机构CN，同时兼顾运营1家区级平台。另一家区级平台也是由本土社工机构PL来负责，该机构同时承接了市级团组织的多个类型服务项目，多年来与团组织保持着良好的合作基础。西部地区的文化是该省文化中比较特殊的一部分，和其他特征明显的地方文化不同，该地区受到了各种外来文化与土著文化不同程度的影响，体系复杂，文化交织多元，包容性强。[２１]灵石与石狗文化是西部地区文化中最具特色的一部分，当地人对犬极为敬仰并以此做为吉祥物，成为信仰文化的重要组成部分，认为犬能庇佑家人且忠诚正直，将对犬的图腾崇拜迁移到对人的品格要求上，认为做人要耿直、重信义。[２２]从全省范围来看，12355平台运营经费普遍有限，西部地区Z市市县（区）两级的团委“八仙过海，各显神通”充分整合资源，进一步赋能治理主体与治理过程，形成良性运行机制，实现多方共赢。

　　一是整合人力资源。A区级团委的12355平台心理咨询师主要来源于本区中小学配备的心理健康教师，区团委打通与教育部门合作渠道，以团教协作吸纳学校教师资源，以公益方式递送心理服务至12355平台青少年个案，“我们先与教育局沟通，然后发函过去，等对方批复同意后，再落实服务”（A区级团干部L）。同时为了留住人才，由省台转介的个案，在达到服务目标结束服务任务后，根据个案类型与难度，由市级团委配套提供差异化补贴给心理咨询师，“我们团委的经费也非常有限，市里也没多少补贴，但我们就觉得心理服务（这项）工作是很难的”（市级团干部T）。调研显示，大部分地市为个案提供的心理服务均为心理咨询师的无偿服务，少有像该市这样的操作。

　　二是整合行政资源。B区级团委利用打造平安示范区的契机，联合区委政法委、区司法局、公安局、妇联、检察院法院等单位，签署区一级《未成年人检察工作社会支持体系合作框架协议》，联合行政力量在MX街道综治中心设立首个镇街级别未成年人保护联络站，进一步延伸了本区12355平台的服务触角至基层，同时还想尽办法说服了本辖区军队负责人，整合了军队优质心理服务资源。

　　三是整合社会资源。在财政经费有限的条件下，市级团委向上争取党政资金扶持，获得创建文明城市中“未成年人保护工作”20万专项经费支持，向下做好配套支持，如对各县区团委提供1万元12355专项经费，各县区级团委也努力向上争取资源。同时，市级团委对外依托省级团委另一个项目“乡村青少年心理帮扶计划”，对本市县域中小学心理健康教师提供支持。该项目由银行出资，选取5个地市（CYMHZ市）进行对点帮扶，以在校开设心理健康讲座与心理健康主题班会活动的形式开展并实现了县乡镇学校全覆盖，学校心理健康教师在校开设一场讲座可以获得1000元补贴，开展主题班会课一次可以获得200元补贴。通过这样的嵌入式资源共享模式发挥乘数效应，最大化资源利用率以同步满足12355平台一部分功能需求实现项目目标，一方面对服务对象青少年来说提高了福利可获得性程度，为原本就难以获取社会福利的乡镇青少年群体递送心理服务，另一方面对服务主体心理咨询师来说提高了人力资源数量，培育愿意从事心理公益服务的潜在力量。

　　3.东南部沿海地区D市：市场文化下的“项目外包型”心理健康福利服务模式。

　　平台基本信息：1家市级12355青少年服务中心。市级平台的运营团队是一家在市级团组织指导下成立的团属青少年服务机构XH，具有十多年社会服务经验，是全国首批青少年事务社会工作专业人才实训基地。

　　东南部沿海地区市场经济氛围较好，市场要素发育比较充分，因此该地区的福利服务发展也会受到市场文化的影响，市场文化指的是一种社会文明尺度，是文化的组成部分，市场经济文化的基本特征是竞争、信用、规则意识，社会文明程度和社会治理水平较高。[２３]一般来说，经济发展快的地区，人们的思想较为开放，能够从传统文化的束缚中快速解脱，社会责任感较强。因此在理论和实践上，社会组织比企业有着更大的社会责任感和慈善精神。东南部沿海地区D市经济比较发达，城市社会治理体系和治理能力现代化水平较高，无论是市域治理还是基层治理都相对规范化、体系化，得益于此，12355平台建设与服务开展都比较好，服务递送过程的治理水平较高，心理服务流程相对完整成熟，包括对接工单、成立工作小组、制定服务计划、开展服务、成效评估、办结。D市团委向社会服务组织购买服务，每年有一笔固定的经费支持，大约30万左右。该组织的社会服务人员专业水平和调动资源的能力较强，而且经过多年的沉淀，也与行政部门形成长期稳定友好的合作关系，通过递送福利服务，既帮助行政部门服务弱势群体（而这原本是行政部门的服务对象），化解了社会潜在风险达到维稳目标，又由此得到行政部门的信赖，资源支持源源不断。

　　在具体服务递送过程中，市台接到省台下发工单后，作为服务介入前端，确保接单后24小时内与服务对象完成联系对接。根据求助者的服务需求，以“就近跟进”原则，服务下沉基层，联系求助者所在镇街团委，联动镇街职能部门和社工、志愿者等力量，成立联动小组。在服务过程中，社工以“个案经理”角色制定服务计划后，一方面调度多方资源，联动镇公安、检察院、民政、妇联等组织化力量，引入心理咨询师、律师等专业志愿者帮教力量，为个案青少年提供专业服务；另一方面做好个案管理，对个案进行跟进回访，把控服务提供与求助需求的匹配度，与工单联动小组成员及时沟通反馈服务情况，适时评估服务成效，对服务目标达成的工单及时提交办结。同时，社工机构与医院建立了较紧密的合作关系，通过预约到站、上门服务、协助就医等方式为青少年提供服务。对于具有严重精神疾病的个案，社工做好三甲医院对接工作，为其就诊提供“绿色通道”，并充分考虑案主的病耻感，将心理医生邀请至阵地，为个案提供诊疗服务。

　　在社会服务人力资源方面，市级团委联动各镇街团委，组建了一支覆盖全市所有镇街园区、规模达150人的青少年权益维护工作队伍，注重人力资源的培育与能力提升，常态化开展日常教育培训工作，打造了“团干部+心理咨询师+心理医生+律师+青少年事务社工+志愿者”的模式。分工上，由心理咨询师和心理医生为案主提供心理辅导服务，由社工和志愿者提供联系对接服务，分工明确、权责清晰。D市团委还特别注重向上管理，向同级政府部门提供决策依据，经常围绕本地青少年心理健康的状况及当下热点问题积极开展调研，以调研报告、信息专报、提案议案等形式上报上级行政部门，让12355平台目成为本地社会治理的典范，由此得到相应的财政支持、批示肯定，例如市委在市长基金中拨付给市级团委一笔项目经费专门用于12355平台运营，又如市级团委形成议案提案上报人大政协获得认可，取得持续的资金支持，再如将12355平台工作成效写入政府的《青年发展型城市建设试点实施方案》，将12355工作纳入本市社会治理现代化试点工作任务清单，这一系列操作使群团组织的福利治理从更高层次、更广范围发挥作用，形成良性运行机制。

　　（二）群团组织心理服务福利实践的要素分析：福利治理理念、主体、工具与水平

　　1.福利治理理念。

　　治理理念指的是对处理某类社会问题时的理解和认识，包括处理这类问题涉及的主体是谁，是单一主体还是多元主体，选择哪种治理方式或治理策略，特别是在财政经费有限的前提下，是选择耗时长、见效慢却有利于公众的治理方式，还是选择“短平快”、易出政绩的治理方式等。例如，在一些地方团组织的认知里，青少年心理健康理应由从事心理咨询的人士提供相应服务，对于具备多元有效的服务手法和资源链接优势的社会工作者，团组织并未将其纳入考虑的范畴，因此社工机构这类服务资源被排除在心理服务之外。

　　各地的治理理念存在差异的原因很复杂，与其经济社会发展程度、行政人员素质密切相关，因此也呈现出较大的地区差异，通常表现为地方（比如县域、市域）滞后于中央（省域、全国）、欠发达地区滞后于发达地区。还有些会受到主政人员的影响，比如有些团组织负责人理念比较先进，善于学习和吸纳先进地区好的治理经验，也能够结合本土情况进行转化，有些是因为地方主官本身从群团组织出来，对其开展工作有着天然的亲近性，“我们教育局和民政局局长都在群团组织工作过，对这块业务比较熟悉也更加支持”（Z市团干部B）。除此之外，还涉及治理任务的难度系数、治理区域的基层社会情况等，任务越难、公众需求和矛盾触点越多、多元治理主体的发育还不充分等。这些因素均会限制治理理念的发展。

　　福利治理通过再分配重塑国家与社会关系，为公众提供了理解政治过程的机会窗口。在政治话语里，共青团作为党的助手和后备军，是巩固扩大党的青年群众基础的推手，由此可见，共青团作为兼具政治性与群众性的青年组织，其能否做好青少年心理健康方面的服务，关系着是否能够及时向下向青少年递送福利资源，以及向上向政府反馈青少年的需求，这不仅是提供福利服务，更是作为一个枢纽服务器连接国家与社会的组织载体。

　　2.福利治理主体与治理工具。

　　福利治理比较关注福利主体在治理过程中能做决策的范围及程度，这关乎多元主体是否能在福利生成和递送的过程中形成良性伙伴关系以达到有效共治的目标。[２４]如前所述，购买社会服务包含购买环节和服务落地环节，其中购买环节可以视为福利生成过程，福利提供者为政府或相关公共部门（如本文的群团组织），服务落地环节可以视为福利递送过程，福利提供者为承接项目和提供服务的相关组织（如本文的社工机构、心理机构）。共青团作为兼具政治性和群众性两类特性的群团组织，政治性较强而群众性不足。政治性较强体现在要听从行政指令且比较依赖政治权力获取资源，政治属性特征明显；群众性较弱则体现在社会动员能力特别是吸纳社会化资源的能力不足，社会属性特征弱化，若缺乏地方财政支持则无法提供持续的社会服务，从而导致社会治理效率低下。

　　作为国家治理的重要工具，社会政策是福利治理的内核，其能否得到有效执行是关键。然而，共青团却存在“担当政治责任而无实质决策权力”的现实悖论，这样的事实使其在政策执行的效果上大打折扣。具体来说，共青团的主体权限既有其“有限明确”的一面，即应在中央授权、地方职责和法律法规范围之内，又有其“无限模糊”的一面，即必须要作为党的助手和后备军，尽其所能、创造条件来促进经济发展、维护社会稳定与回应青少年需求。而事实上，共青团在具体实践中，其参与地方治理的主体权力有限，在一些公共事务中能够主导并做决策的时候很少，出现“有责无权”“问责不力”的情况，导致地方和基层团组织在治理创新上的动力不足、能力有限、墨守陈规。例如，在共同解决青少年个案问题时，有时会出现相关职能部门不配合的情况，而这个时候团组织往往是无可奈何的。由于共青团“有责无权”，直接导致了其督查追责力度不够。心理服务的个案信息流转到相关部门后，对相关部门的落实情况缺乏有效的监督追责机制，无论从法律规定还是在实践操作上都存在力度不够、难以实现的问题。按照《未成年人保护法》相关规定，追责主体是所在单位或上级机关，在现实中往往难以形成有力约束。

　　不同地区的治理主体，在提供心理健康社会服务时形成不同的治理结构，治理结构指的是以政府为中心所形成的各种不同治理主体之间的关系结构，包括上下级政府所形成的纵向结构和同级政府之间、政府与社会、政府与市场之间所形成的横向结构。在本文中，主要指的是群团组织提供的心理服务，在面对青少年服务个案时，与各行政部门的协作情况。一是在个案问题处理上部门协作配合不到位。调研发现，从省台转介到各地市需要跟进的个案，在处理上往往涉及多部门介入与协作才能完成。我国治理体系现代化仍处于完善过程中，由于行政管理上仍存在条块分割，容易导致各部门在面对同一个问题时出现协同惰性，具体表现为各自为政、责任缺失、缺乏整体谋划，难以形成工作合力，导致部分个案的处理存在协调上的困难。“我们对这个个案都跟进一段时间了，需要公安和检察院的支持，但是他们也不知什么原因，拒绝我们继续服务”“各行政部门，像教育、妇联、卫健、民政等，都有各自的考核指标，服务所覆盖的人群既交叉又不同，所以很难合作。”（Y市团干部F）有学者发现，协同惰性是地方政府回应过程中的内在阻碍，目前最有效的处理方法是要有“问责压力”，这样能够督促地方政府做出回应，并在协调多部门达成共识方面发挥积极作用，有助于调节协同惰性对地方政府回应的不利影响。[２５]二是各行政部门尚未实现资源整合和共享，跨部门合作存在壁垒。各部门系统都有热线，均提供心理咨询服务，也建有服务阵地，如妇联有维权站，主要服务于妇女儿童的心理辅导，教育局有校外未成年人心理辅导站，主要服务于未成年儿童青少年，但资源分布松散，未得到很好统筹，数据共享上也未实现互联互通，对心理健康服务开展带来不便，也降低服务效率。

　　3.福利治理水平。

　　治理水平指的是治理体系在实际工作中的表现和效果。治理水平一般受到治理资源（即治理主体在治理过程中所能利用或调动的人、财、物、信息、技术等资源）的限制。治理资源不足是当下几乎所有地方治理的突出问题。现实情况是，对治理的要求越来越高，责任越来越重，导致与治理资源的有限性产生了矛盾。在理性化的现代社会和拥有“地方性知识”的传统社会的交织下，地方社会治理结构变得错综复杂。由于各地区经济水平与社会发展水平不同，有些地区的治理水平仍处在较低水平，管理上还保留不合时宜的做法，服务上还使用守旧滞后的手段，治理效率较低。这表现为以下几个方面。

　　一是公共投入差异。各地资源禀赋不同，经济发达地区的治理资源通常好于经济欠发达地区，这种差异往往导致地方治理的不均衡，产生地区间的不平等，尤其是在公共产品的提供方面。调研发现，目前最大的困难集中在两个方面。一方面是缺乏县（市、区）级财政专项配套资金的持续投入。在省级层面，团省委每年有专项资金保障省台各方面的正常运营，特别是近两年省委省政府支持力度加大，但在县（市、区）级层面一直缺乏固定的、稳定的、持续的经费保障。由于财政支持不足，带来一系列连锁反应。有的地市在12355平台的基础上，由市政府挂牌成立校外未成年人心理健康辅导站，在市专项财政支持下尚能缓解“无米之炊”的困境，而绝大部分的市级平台在运转经费层面捉襟见肘，区级平台能得到的支持和资源则更少，工作人员常有“吃了上顿没下顿，有了今年没明年”的担忧，特别是疫情过后，困难地区相应的经费大幅缩减，如一地本就有限的支持资金缩减70%。这导致工作推进缓慢，使得服务提质增效的空间受到很大限制。另一方面，由于各地工单数量和本地咨询量一直持续增长的客观存在，既有配套资源和支持保障跟不上，“每一年的咨询量基本上都是上一年的翻倍”（Z市团干部T）。由于持续缺乏配套资金保障，当地心理资源不足，导致工作难以充分施展，“有时我们都不太敢全面铺开热线宣传”（S市团干部A）。

　　二是人力资源不足。欠发达地区的专业力量数量少、专业水平不高，社会工作、心理学等相关专业背景的人员缺乏，这直接导致了心理服务的专业性和稳定性难以保障。各阵地基本配备了专兼职人员负责日常运营，但专业力量仍需加强。在经济条件较好的地区，基本可以通过购买服务的方式建立起较为稳定的、专业的队伍，实现阵地的常态化运营。在经济条件较差的地区，人员队伍的建立主要依靠不稳定的志愿者（团队），“300多名志愿者队伍，但是真正需要的时候用起来还是会比较少”（S市平台承接方负责人K）。未能解决资金问题的只能通过志愿服务的公益手段来维持运作，能解决资金问题的可以通过购买服务的方式支持阵地的正常运营。但由于本地社会力量的发育可能并不充分，如社会组织发育不全，有资质的心理人才资源缺乏等，地方团组织即便有合适理念也无法借助社会资源来解决问题。

　　三是技术支持欠缺。调查发现，大部分服务阵地缺乏现代化的治理技术，仍采用人工填写问卷的方式对来访者进行心理筛查，硬件设施落后、智能化程度不够，提供服务时仍采用传统的面询方式，无法有效应用现代科技提升服务效率和服务质量。由于地方心理服务人才数据库尚未建立，受当地心理资源有限的客观限制、服务机构承接能力不足，面对一些复杂个案或需要入院治疗的精神障碍患者，在链接心理资源上存在困难，特别是经济欠发达地区，无法提供给这类个案有效的服务。

　　五、研究讨论与展望

　　本文运用定性研究方法，采用多案例比较，从福利治理与地方性知识两个视角建构群团组织开展心理服务的分析框架和解释逻辑，以说明通过政策手段实现治理目标需要正视地方性差异。本文的三个典型案例可以促成对已有研究的反思与展望。

　　第一，治理主体的责任边界必须要清晰，也要设置具有问责决定权的关键主体。福利治理不能存在“模糊责任”的问题，如果职责划分不够明确，就会带来责任的推诿、任务落实不到位，使得治理效能大打折扣，宝贵的治理资源不能发挥最大效用。赋权群团组织强化问责力度与加强对相关部门避责失职行为的督查追责得双管齐下，才能保障社会心理服务福利递送机制的正常运转，改善责任悬浮和效果浅表的长期状态。此外，社会的原子化和政府的强势，分散和集权的现状同时存在，责任过于集中于政府一端，使得社会参与主体在承担福利责任的主动性上不尽如人意，而福利主体能力的参差不齐也影响了治理效果。政府特别是地方政府要适当缩小福利责任边界，充分激发社会成员参与服务递送的积极性。

　　第二，责任主体不仅能够有效地承担政府让渡的福利责任，还应加强与外部的沟通协作。福利治理的成功实施必须要以有为政府、有效市场、有能力的社会组织为基础，三者各司其职、发挥优势，还应联通合作。要提升福利治理体系的协调性、强化责任制，合力打造治理共同体。各地要用好联席会议机制，推动建立本地青少年心理健康工作责任体系，加强工作交流，现场协调难点堵点，相关责任部门可以通过签署责任书的方式，对工作任务进行责任分解，确保青少年个案问题的解决落到实处。

　　第三，要做好地方福利配置的顶层设计，政策设计要注重地方性知识的发掘、培育与发展，这需要地方政府的建构。通过地方性知识的挖掘和应用来推动福利服务的落地与可获得性, 消解地区尚处在经济发展与治理水平较低的阶段所带来的负面影响，地方性知识所蕴含的积极文化因素应在地方政府与社会之间形成必要的张力，为地方福利体制建设提供文化支持。政策扶持上要有“底线思维”，调配资源向欠发达地区倾斜，加强资金保障。群团组织要与各行政部门建立制度性联系，提高社会动员能力，利用行政资源、吸纳社会力量更好地递送服务到乡镇地区，尽力降低城乡区域福利资源不均衡（分割性）、交通不够便利（不连续性）、地方主官的治理智慧不足或存在协同惰性所带来的负面影响，提升乡镇青少年的福利“可获得性”。优化地方资源配置，最大化利用现有资源，避免重复建设，实现资源整合和资源共享，针对同一类型的社会服务，可以与相关服务载体实现联合共建。

　　社会心理服务体系与福利体制的建设，是社会发展到一定程度的必然需求，也是心理学与其他学科交叉融合，并将学术研究延伸到更为宏观的社会现实上的过程。从对个人心理问题的干预到公共卫生事件的介入，社会心理服务福利递送逐渐融入到社会更深层次的治理中，发挥其应有的重要作用。可见，社会心理服务体系与福利体制建设对社会治理来说意义深远，无论是政策层面所提出的硬性要求，还是群团组织发挥其柔性治理功能，都反映福利服务及传输系统的完善对于满足民生需求以及促进社会和谐稳定的现实意义，值得进一步深入探讨。

　　注释  

　　[１] 刘俊彦、谭杰：《新时代共青团重点工作12讲》，北京：北京联合出版公司，2024年，第141-143页。

　　[２]“福利体制”不仅是包含国家、市场和家庭（也包括非营利组织）的总体福利生产，还是一种复杂的关系结构，隐含着历史互动的内在力量。景天魁、彭华民主编：《西方社会福利理论前沿：论国家、社会、体制与政策》，北京：中国社会出版社，2009年，第100-126页。

　　[３]李凌鸥：《基于热线数据的心理健康风险探赜与治理策略——以广东省12355热线为例》，《社会工作与管理》2024年第4期。

　　[４] [美] Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利政策导论》，黄晨熹等译，上海：华东理工大学出版社, 2003年，第225页。

　　[５]王思斌：《我国城市社区福利服务的弱可获得性及其发展》，《吉林大学社会科学学报》2009年第1期。

　　[６]岳经纶、程璆：《福利治理现代化：概念、理论框架与推进路径》，《甘肃行政学院学报》2022年第2期。

　　[７]E. Amenta, “What We Know About the Development of Social Policy”, Comparative and Historical Research in Comparative and Historical Perspective, no.1, 2012.

　　[８]岳经纶、程璆：《福利治理现代化：概念、理论框架与推进路径》，《甘肃行政学院学报》2022年第2期。

　　[９]Jessop Bob, “The Changing Goverance of Welfare: Recent Trends in lts Primary Functions,Scale and Modes of Coordination”, Social Policy and Administration, vol.33, no.4, 1999.

　　[１０][美] Neil Gilbert、Paul Terrell：《社会福利政策导论》，第239页。

　　[１１]吴彤：《再论两种地方性知识——现代科学与本土自然知识地方性本性的差异》，《自然辩证法研究》2014年第8期。

　　[１２]王春光：《地方性与县域现代化实践——基于对太仓与晋江持续近三十年的调查》，《社会学研究》2023年第3期。

　　[１３][美]克利福德·吉尔兹：《地方性知识》，王海龙等译，北京：中央编译出版社，2004年，第57页。

　　[１４]忻平、邱仁富：《国家治理现代化的地方性视角》，《天津行政学院学报》2016年第2期。

　　[１５]马翠军：《国家治理与地方性知识：政策执行的双重逻辑——兼论“政策执行”研究现状》，《中共福建省委党校学报》2015年第8期。

　　[１６]任路：《国家化、地方性与乡村治理结构内生性演化》，《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2021年第1期。

　　[１７]颜昌武、许丹敏等：《风险建构、地方性知识与邻避冲突治理》，《甘肃行政学院学报》2019年第4期。

　　[１８] Sharon Zukin and Paul J. Dimaggio, Structures of Capital:The Social Organization of the Economy, Cambridge: Cambridge University Press, 1990, pp.17-18, 44-49.

　　[１９]韩俊魁：《本土传统慈善文化的价值与反思——以汕头存心善堂为例》，《文化纵横》2020年第4期。

　　[２０][美]丹尼尔·哈里森·葛学溥：《华南的乡村生活——广东凤凰村的家族主义社会学研究》，周大鸣译，北京：知识产权出版社，2011年，第107-111页。

　　[２１]江冰：《粤西：广东“三个半文化”的半个？》，《中国社会科学报》2021年7月28日第Z03版。

　　[２２]贺璋瑢、钟德志：《地方民间信仰文化传统的多元因子探略——以粤西为例》，《世界宗教研究》2021年第6期。

　　[２３]王慎之：《市场文化论》，《学习与探索》1995年第5期。

　　[２４]彭华民：《社会福利的全球化逻辑理论：批判与重构》，《社会发展研究》2020年第4期。

　　[２５]杨良伟：《协同惰性、问责压力与地方政府回应——基于A市网络问政平台的混合研究》，《电子政务》2022年第12期。

　　以上文章原载于《学术研究》2025年第2期，文章不代表《学术研究》立场。篇幅原因有所删减，未经授权不得转载。

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