王德福，武汉大学社会学院教授、博士生导师。

　　[摘 要]  便民热线是政务服务和城市治理的重要机制。设立便民热线的初衷在于破解传统科层体制的弊端，提高政府公共服务与社会治理效能，实践中普遍出现对高效率的极致追求。这在强化政府回应能力的同时，也在一定程度上消解了公共价值，表现为损害社会秩序的自我调节能力、弱化公共服务的公平性和扭曲社会治理的价值导向，造成热线机制负荷超载。“阳光议事会”是对便民热线机制的结构性补充，实现了对常规热线机制的流程再造，为其嵌入了诉求公共化筛选、公共化回应和公共规则建构等公共化机制，通过重塑政府公共角色、培育市民公共意识和强化政党使命，推动了公共价值的再生产，一定程度上实现了工具理性与价值理性的统一。

　　[关键词]  便民热线 阳光议事会 公共价值 公共化

　　一、问题提出与研究回顾

　　12345政务服务便民热线（以下简称“便民热线”）是服务型政府建设和城市治理创新的重要机制。中央城市工作会议强调“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，部署着力建设便捷高效的智慧城市，要求“坚持党建引领，坚持依法治市，创新城市治理的理念、模式、手段，用好市民服务热线等机制，高效解决群众急难愁盼问题”。[１]2025年6月，国务院办公厅专门发布《关于进一步规范和提升12345热线服务的意见》（以下简称《意见》），要求加强规范管理，完善工作机制，更好解决群众和企业的急难愁盼问题，更好助力提升政府治理水平。

　　便民热线作为连接政府与民众的桥梁，其设立初衷在于提升公共服务效能，实现民情上达、政令下行。然而，在实际运行过程中，其功能定位面临着诸多冲击与挑战。部分诉求超出政府职责范围，或夹杂个人情绪化表达，导致热线资源被无效占用，不仅影响了真正急难问题的解决效率，也给基层造成巨大压力与沉重负担，基层工作人员疲于应付。如何在尊重民意与规范诉求之间找到平衡点，成为该机制可持续发展的关键。政府公共服务供给不仅要关注效率与质量，还需兼顾公平与合法性原则。但是一段时期以来，一些地方在热线运行过程中片面追求响应速度与办结率，而忽略了社会治理中应有的价值引导与公共精神培育问题。本文拟通过实证分析，探究单纯效率导向对公共价值的侵蚀甚至消解，公共价值的消解则会使得热线机制陷入“工具理性”困境。D市正在探索的“幸福家园阳光议事会”（以下简称“阳光议事会”）制度，通过引入公共评议机制，强化了便民热线机制的公共价值再生产功能，为破解工具理性困境提供了有益启示。

　　国内便民热线“12345”经历了从无到有、从分散到集中、从集中到协同的发展过程，形成了以“一号对外、集中受理、分类处置、限时办结、监督考核”为特征的诉求接办机制。2021年，国务院办公厅发布《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》，要求到2021年年底前，实现除110等紧急热线外的政务服务便民热线归，并统一为“12345”政务服务便民热线，实现“一号响应”。近年来，许多城市都在积极推动便民热线升级创新，推动其从单一诉求响应平台向综合性社会治理枢纽转变。

　　便民热线的快速发展和丰富实践得到了学术界的广泛关注。在理论层面上，便民热线往往被置于技术治理、[２]服务型政府、[３]回应性治理、[４]敏捷治理、[５]责任政治[６]等理论框架下进行解读。技术治理视角强调热线系统作为信息收集与反馈的技术平台，如何通过数字化手段提升政府治理的精准性与效能；服务型政府理论关注热线在推动政府职能转变、增强公共服务能力等方面的作用；回应性治理与敏捷治理则强调政府对社会诉求的快速反应与灵活应对能力；责任政治框架则聚焦政府回应责任与问责机制的强化。总体来看，既有研究多聚焦于便民热线在提升政府效率、服务能力和治理响应性方面的功能，[７]往往以效率导向作为评价热线运行成效的核心标准，且在这一点上存在较高的共识度，即普遍认为便民热线在提升政府效率、服务能力和治理响应性方面发挥了积极作用。[８]其背后的深层理论关怀，其实都指向新公共管理运动对官僚体制效率困境的回应。新公共管理运动强调以市场为导向、以结果为导向的公共管理方式，试图通过引入竞争机制、绩效评估和顾客导向理念，破解传统官僚制的僵化与低效问题。便民热线中的诉求响应机制，正是这一理念在政务服务领域的具体体现。通过将市民诉求作为“顾客需求”进行响应，政府不仅提升了公共服务的效率与质量，也增强了治理过程的透明度和参与度。但是，这种效率导向的评价标准，虽然在提升热线运行绩效方面发挥了积极作用，但也容易忽视治理过程中的复杂性与多元诉求。特别是随着便民热线机制已经超越简单的诉求受理工具，而在深层次地重塑基层治理逻辑，单纯效率导向的工具理性就更加值得警惕与反思。有学者指出，“当顾客满意度指标遮蔽治理有效性，当复杂的公共问题被拆解为孤立的服务单元，评估体系与政务热线平台这组本应相互促进的关系，便异化为效率逻辑侵蚀公共价值的制度通道”，其背后正“暴露出新公共管理理论的深层困境，即如何在追求治理效能的同时守护公共服务的本质属性”。[９]

　　基于对新公共管理理论过度市场化的批判，新公共服务理论应运而生，主张以公民而非顾客为中心，强调政府的服务本质与公共价值。以此视角来看，便民热线过度追求效率导向的弊端就愈发显现出来，比如服务泛化、[１０]效能悖论[１１]等问题。更严重的是，其对基层治理造成了不容忽视的深层影响，比如基层疲于应付，职责过载，治理注意力分配失衡；[１２]诱发个体“谋利诉求”；[１３]强回应造成治理去政治化；消解基层自主性，基层被“围困”而陷入新的困境。[１４]这些研究提醒我们，在推动便民热线机制建设的过程中，不能忽视对其治理价值与社会公平性的系统性思考。便民热线不仅是一个提升行政效率的工具，更应成为实现公共价值的重要载体。

　　不过，总体看来，现有研究仍然侧重于关注便民热线机制的效率问题，较少关注治理过程中公共价值的实现与再生产。这种理论倾向容易导致对便民热线社会治理功能的片面化理解，忽视其在价值引导、公民参与与公共精神塑造方面的潜在作用。特别是在基层治理实践中，过度强调诉求响应效率，可能弱化治理主体与客体之间的价值共识与社会信任，进而影响治理效能的可持续性。尽管有部分研究关注到便民热线机制在基层治理中的价值实现问题，但基本停留在问题揭示与批判层面，缺乏对具体实现路径与作用机制的深入探讨。

　　二、便民热线的实践困境与“阳光议事会”的创设

　　2024年7月至2025年1月，笔者先后两次赴D市对便民热线运行展开了专题调研，调研主要采取深度访谈方法，访谈对象包括组织部、社会工作部、热线管理部门、街道社区工作人员和居民等。笔者发现，D市便民热线机制表现出对高效率的追求。便民热线的初衷在于破解官僚系统回应迟滞、程序冗长等问题，以高效运转实现对群众诉求的快速回应，但也因此陷入效率消解价值的困境，其典型后果之一就是投诉数量的迅速增长。D市便民热线陷入这种困境，由此倒逼出“阳光议事会”的机制创新。

　　（一）便民热线的实践困境

　　便民热线机制对高效率的追求主要体现在三个方面。一是时间压缩成为提升效率的核心手段。各地普遍推行限时办结制度，将原本冗长的处理周期压缩至最短时间内。除咨询类等可及时答复事项外，一般群众诉求的办结时限要求都在一周以内。当然，各地也对一些特殊情况作出规定，允许适当延长办理时间。但是，申请延长时限都需要向便民热线平台提交书面说明，并经相关负责人审批。二是流程再造成为提升效率的关键举措。各地普遍对原有的行政流程进行压缩和优化，将便民热线诉求受理中心打造为诉求办理的中枢平台，实现“一口受理、分类转办、限时办结、闭环管理”的全流程再造。通过信息化手段整合多部门资源，打破以往“条块分割、各自为政”的工作模式，形成横向协同、纵向联动的办理机制。流程再造大大突破了传统行政流程的桎梏，使诉求办理效率显著提升。三是高压考核机制成为推动工作落实的重要保障。高压考核不仅体现在对工单办理时限、群众满意率等硬性指标的精细量化考核上，更重要的是领导注意力聚焦产生的政治势能与行政压力的有效传导。比如D市将其作为主要领导亲自抓的“一把手工程”，政治压力层层传递，市、区、街镇到村居四级主要负责同志负责，而且都有周期性排名，以及对落后单位的约谈问责。正是由于这种高压考核机制的存在，使得便民热线机制对高效率的极致追求成为可能。便民热线机制对高效率的追求深刻影响了政府和基层工作人员的履职行为和价值导向，在一定程度上对社会价值体系产生了冲击。

　　群众诉求泛化造成政府职责超限，损害了社会秩序自我调节能力。在实际操作中，部分群众将本应由个人负责、市场机制调节或社会承担的事务也纳入诉求范围，要求政府介入处理。便民热线定位是非紧急求助热线，受理的范围本应聚焦于政府职责领域，但在效率导向和片面化服务导向的运作逻辑下，为了追求快速响应和高满意率，一些超出政府职责范围的诉求也被受理并解决，这在无形中模糊了政府职能的边界，强化了公众对政府“无限责任”的认知，削弱了社会自我调节的能力。

　　对诉求无差别回应，弱化公共政策的原则性和公平性。在实际工作中，面对多样化的群众诉求，难以进行科学甄别，为了追求办结率和满意率而“一视同仁”地快速回应，往往会模糊政府履职边界，忽视制度规范与公共利益。例如一些超出政策框架或与现行规定相悖的诉求，也可能被“特殊处理”以换取满意评价，这不仅破坏了政策执行的统一性，也在无形中助长了“谁闹谁有理”的社会风气。特别是对一些经常投诉的高频诉求人，甚至是那些在村庄社区中社会评价非常边缘的人，基层干部也不得不投入大量精力进行情感安抚和关系疏通，包括采取利益收买的方式。

　　过度依赖量化考核，扭曲基层治理的价值导向。对绩效指标的过度追求，特别是将群众满意度、办结率等量化数据作为衡量工作成效的核心标准，使基层治理行为逐渐偏离公共服务的本质目标。这种“数据驱动”的管理模式，促使基层干部将注意力集中在指标提升上，而非真正解决社会矛盾与提升治理效能上。在沉重的考核压力和办结时限约束下，基层更容易倾向于采取短期应对策略，回应一个个具体诉求，解决一个个具体问题，安抚一个个具体的人。为了达成短期目标，策略主义、投机主义行为普遍化，基层无法从容地开展群众工作，陷入被动应对、疲于奔命、事务主义等困境。

　　（二）“阳光议事会”的创设

　　D市的便民热线同样陷入效率消解价值的困境。2024年上半年，全市12345热线平台共受理企业群众诉求121.08万件，日均受理6653件，同比增长5.60%。其中，群众诉求120.46万件，占热线诉求总量的99.49%。在群众诉求中，物业管理类事务排名前三，且增速较快。D市下辖的L区作为新城区，面临的物业管理矛盾尤为突出。2020年，D市所在省份省委组织部与住房城乡建设厅联合启动“红色物业”三年行动，推动物业管理深度融入社区治理。三年行动实施以来，L区物业领域投诉量年均7200多条，且连年增长。基层治理压力越来越大。

　　2021年底，D市发布《关于深化12345热线流程再造改革完善群众诉求反映处置机制的意见》，正式建立区县和部门考核排名制度，明确提出市“12345”市民热线服务中心每月按照群众评价指标对各县市区、市直各部门单位进行排名，报送市级领导，抄送各部门主要负责同志，并在市委机关报和市电视台公开发布。同时，市委、市政府对连续3个月办理质量排在后三名的县市区、市直部门主要负责同志进行约谈。为了配合省级开展的“红色物业”专项行动，同时也为了应对日益增长的物业管理矛盾，D市将住宅小区投诉量纳入便民热线排名，并要求针对投诉量全市排名前十的住宅小区实行专项整治，由县市区领导包联整改。D市市长专门批示要求“定期梳理分析‘12345’市民热线等群众反映的问题和诉求，分级响应、协同处置”，“以优质物业服务推进美好家园建设”。并且，市长将对重点小区整改不力的县市区领导进行约谈。正是在这一背景下，L区启动了“幸福家园阳光议事会”试验。

　　2024年5月起，L区正式启动“阳光议事会”试点。为确保试点顺利推进，区委组织部将议事会分为两类。一类是示范会议，由区委组织部部长亲自牵头召开，区直有关部门主要负责同志、街道办和社区党组织书记全员参与。示范会议选在诉求数量较多但居民素质相对较高，物业矛盾复杂性相对较小，社区干部得力和小区业委会、物业公司运作良好的小区，目的是熟悉情况，完善会议流程，形成可复制推广的经验。另一类是常规会议，待示范会议摸索出成熟经验后，再向所有小区全覆盖，常规会议由街道社区主持，相应职能部门派工作人员到场即可。

　　第一场“阳光议事会”选在了L区第一中学的家属院召开，这是一个老旧小区，居民基本都是中学老师，各方面条件比较成熟。小区因为建成年代较久，基础设施老化破损严重，最突出的问题有三个：一是小区电动自行车停车充电难，飞线充电现象普遍，存在较大安全隐患；二是小区绿化损毁严重，许多地方裸露，树木、草皮缺乏有效管理；三是小区财务公开透明度不够，居民对物业费的使用情况存在疑虑，存在不少拖欠物业费的情况。街道社区为首场议事会做了充分的准备工作，提前张贴会议通知，广泛动员居民报名参与。会议选在下班后的晚上，在小区中心广场召开，除了报名参加的数十位居民外，现场还吸引了众多居民围观。会议开得非常成功，业委会和物业公司向居民报告了小区财务和管理情况，居民现场提出问题，并且围绕小区前述突出问题发表意见，相关部门现场回应居民关切，提出了多项整改措施。会后，以街道社区为主，相关部门配合，在征集群众意见建议基础上，小区几个问题都得到有效解决。一是在供电部门指导下，各单元门外安装了简易的充电插头，直接从一楼各户电表箱接线，供电部门承担安装成本，居民自费购买插座。这就解决了居民对引入第三方公司化运营的充电成本上涨的顾虑。二是社区发动居民报名，认领小区树木，挂上铭牌，由居民负责养护，居民报名踊跃，参与积极。三是业委会和物业公司迅速落实财务公开要求，在小区大门入口处增设了公开栏。笔者于2024年8月到该小区调研时，许多居民对小区环境的改善表示肯定。该小区12345热线投诉量显著下降，尤其是关于物业管理方面的投诉量基本消失。

　　示范会议的成功召开也打消了许多人的顾虑，正如区委组织部部长所言：“其实真开了会以后，大家发现群众没有某些人想象的那么不讲道理，而且开过几场议事会后，我们也发现，其实老百姓关心的问题很集中，梳理起来就十几项，我们也就越来越有底了。”2024年5月，“阳光议事会”制度正式试点实施，年底实现城区所有小区全覆盖。截至当年7月已召开61场议事会，涉及90个居民小区。61场议事会累计收集“监控设施覆盖不足”“楼道门破损”等居民反映突出问题351件，办结305件。街道社区对此评价积极，不少积累多年的疑难问题得到重视并陆续进入化解轨道，职能部门参与的积极性也有一定提高，畏难和避责心态明显好转。截至当年6月，L区“12345”市民热线物业领域投诉量扭转了此前连续增加趋势，同比下降4.74%，环比下降4.55%，“阳光议事会”初见成效。2024年9月，D市市委组织部发文要求全市推广该经验。

　　三、便民热线的流程再造与公共化机制

　　表面看来，“阳光议事会”是在传统便民热线流程之外的机制设计，其运行内容同便民热线的常规接诉回应存在显著差异。不过，这并不表示二者是相互独立运行的两种机制。实际上，“阳光议事会”的创设，是在热线机制之外开辟出的一个公共讨论与协商的机制，它是便民热线催生出来的新型治理平台，最终又反作用于热线机制本身，既相对独立运行，又与热线机制形成协同互补的关系，再造了便民热线的运行流程，并塑造出新的公共价值再生产机制。

　　（一）流程再造：“接诉即办”到“未诉先办”

　　“阳光议事会”是在L区委基层党建引领基层治理领导小组红色物业建设专项工作组（以下简称“工作组”）的牵头指导和统筹协调下，由街道社区党组织具体负责组织与实施、广大居民和多方社区治理主体参与的一项重要机制。其主要内容是，以住宅小区或社区网格为基本单元，有序组织小区（网格）党支部书记、业主委员会主任以及物业服务企业相关负责人，向居民群体详细汇报各自职责范围及履职具体情况。相关职能部门（单位）针对居民反映较为集中且突出的热点难点问题，深入解读上级有关政策精神，广泛普及相关法律法规知识。在此基础上，居民现场提出疑问和诉求，相关治理主体需现场给予明确答复，并明确承诺具体办理期限，以确保问题得到及时有效解决。“阳光议事会”的核心宗旨在于通过“公开晾晒”这种透明方式，广泛动员并吸引居民积极参与基层治理各项工作，切实落实全过程民主监督各环节。作为牵头单位，L区区委组织部希望通过这一机制，有效促使各治理主体更加认真负责地履行自身职责，逐步构建起“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”的城市治理共同体，从而全面提高基层治理的科学化、精细化、规范化水平，不断增强居民的获得感、幸福感和安全感。

　　“阳光议事会”的主要流程包括会前准备、现场评议、会后督导。会前准备包括问题摸底、拟定方案和宣传动员等工作，主要是根据便民热线投诉情况以及社区日常走访等方式对小区主要问题进行预研，从而确定参会责任单位和初步理清各主体责任，通过各种方式向小区居民宣传会议信息，发动积极分子、居民骨干和广大居民参会。现场评议是议事会流程的重中之重，具体流程如下。首先，小区各治理主体于现场汇报履职状况以及问题整改的进展情况。其次，居民现场反馈情况并提出疑问，同时对该小区便民热线中反映较为突出的问题进行评议，各治理主体及有关职能部门依据职能划分，主动承担相应问题，进行现场解答。同时，职能部门还需针对特定问题开展政策解读与法律法规宣讲。最后，现场发放评议问卷，针对各责任主体回应问题的态度和成效进行现场评分，当场收回并密封，社区汇总登记后报送工作组留存，以此作为对职能部门的考核依据。会后则对现场报告与评议结果进行公示，接受群众监督，工作组则对各责任主体领办事项进行督导，并牵头推动疑难问题的联合处置，对履职不力的责任主体采取问责措施。

　　“阳光议事会”是为应对便民热线日益增长的投诉量而创设的，并且在很大程度上再造了便民热线的常规流程。一是在诉求受理与回应之间增设群众评议环节。对于特定小区投诉量和现场反映突出的问题进行现场评议，确定责任主体。改变了过去所有诉求都由职能部门和属地政府、社区负责的情况。二是增加了便民热线数据转化机制。传统便民热线机制中，热线责任部门会定期对市民诉求数据进行汇总分析，作为重要的城市治理参考信息。“阳光议事会”则进一步强化了对数据的转化应用，组织部门在确定“阳光议事会”举办地点和顺序时，会将小区热线投诉量作为重要指标，并将其作为会前准备、制定会议方案的主要参考。三是推动便民热线从“接诉即办”的被动治理向“未诉先办”的主动治理转型。这是最重要的。便民热线是在接受市民诉求后才予以回应，在其运行过程中，政府角色是比较被动的。“阳光议事会”则是政府主动下沉到基层治理现场，除了对已接收到的诉求进行现场评议处置外，更主要的是现场听取群众诉求，这就可以发现那些潜在诉求，提前进行处置，从而起到事先为便民热线分流和消化诉求的效果。“阳光议事会”对便民热线机制的流程再造见图1。

　　（二）公共化机制

　　首先，“阳光议事会”塑造出群众诉求的公共化筛选情境。议事会最关键的环节是现场表达诉求，并由到场居民和各方主体对诉求进行公开讨论与评判。这与拨打便民热线的匿名表达方式截然不同。拨打电话是一种个体化行为，个体没有对诉求进行自我审核的动力，更没有公共利益和公共规范的压力，相反，便民热线的匿名性、便捷性和零成本反而会助长诉求的私利化表达倾向。议事会上的现场表达则不同，公共情境本身就构成了对个体言行的无形约束，诉求表达必须接受公众审视与评议，这就促使个体在表达诉求时更加注重其合理性与公共性。更重要的是，对诉求的公共化筛选与评判也改变了热线机制中诉求处理的单向逻辑。在热线机制中，所有诉求都被预设为应当得到回应和解决的问题，热线本身不对诉求进行甄别与筛选。表面看来，市级受理中心只是单纯的诉求中转机构，实质上却已经作出了价值评判：对诉求表达人而言，受理中心天然带有政府权威，只要其诉求被受理就相当于政府为其背书，也就意味着“受理”即是一种正当性评判；对承接单位而言，受理中心同样天然带有上级权威，诉求被派发下来就自带了一种必须回应和解决的行政压力。这是热线机制运行中价值预设的体现，也使其难以回避工具理性扩张带来的治理压力。“阳光议事会”则不同，它塑造了群众与政府等多主体共同在场的公共化评判空间，从而实现了对诉求的再造，即只有那些经过公共讨论与集体认可的诉求才会进入治理议程，那些不合理的或私利化的诉求则被过滤或修正。

　　其次，“阳光议事会”创造出公共化回应机制。便民热线的诉求处理方式是“一对一”或“多对一”，也就是一个或若干责任单位对应一个诉求人的派单处理模式，是政府直接去面对一个个具体的个体。这种诉求回应方式当然是高效的，但确实存在公共资源配置偏向个体诉求的问题，更重要的是，这种个别化回应无法产生公共效应，即使是有效解决了合理诉求和真实问题，但无法通过个别问题的解决传递出具有普遍意义的治理信号。一些地方试图通过“每月一题”等方式，将解决一个问题升级为解决一类问题，从高频诉求中寻求决策和制度层面的改进，目的也是希望实现由个体化诉求向公共治理议题的转化。这种方式虽然在一定程度上拓展了问题解决的辐射面，但依然未能跳脱出政府单向回应的治理逻辑，公众仍然只是被动的诉求表达者，而非治理过程中的主动参与者。“阳光议事会”则创造了一种公共化回应机制，无论是责任部门现场承诺，还是群众代表现场评议，都使得治理回应过程公开透明，诉求回应不再是单纯的个别化服务，而是成为公共治理过程。这就把原本在“后台”的诉求解决过程转移到了“前台”，使治理回应具有了面向社会的公共展示和示范效应。

　　再次，“阳光议事会”推动了共规则建构。便民热线机制工具理性困境中最突出的就是公共规则被模糊化甚至扭曲、消解，基层为了追求投诉量的下降和满意率，不讲原则地妥协、退让、迎合，过度的灵活性和策略主义损害了公共规则的严肃性和权威性。在面对一个个具体的诉求人时，尤其是面对不合理诉求、私利化诉求甚至恶意诉求时，基层往往缺乏进行公共规则宣示和维护的底气，因为面临着得罪诉求人而影响考核的风险。“阳光议事会”特别设置了司法部门参与环节，由司法部门现场普法，对诉求事项进行合法性评判，并对诉求责任进行界定，这不仅为诉求处理提供了法律依据，也使公共规则在具体情境中得以彰显。在公开场合中，责任部门和群众代表共同见证规则的适用与讨论，使规则不再是抽象的条文，而是可感知、可讨论、可捍卫的公共准则。这种机制强化了治理过程中的规则意识，让合理诉求得到尊重，也让不合理诉求在公共评判中显形。公开化的规则宣示，既是对包括群众在内的所有治理主体的鲜活教育，也是对基层治理者坚持原则、维护规则的有力支撑。

　　最后，“阳光议事会”构建起群众组织化的公共化转型机制。随着城市化进入新阶段，城市社会转型也将从社会发育期进入社会成熟期。在快速城市化阶段，城市基层社会伴随着住宅小区的大规模出现而呈现出陌生化形态，社区公共生活匮乏，社会资本稀缺，居民公共意识薄弱，基层社会治理缺乏有效的社会基础。城市化进入新阶段，城市基层社会流动性趋于稳定，城市居民正在基于各类兴趣爱好而自发组织起来，基层社会正在进入成长成熟期。但是，基于兴趣达成的社会组织化本质上是私人化的，是个体的加数而非公共性的聚合。如何将私人化的组织形态转化为具有公共精神的社会组织，是当前基层治理中需要破解的重要课题。“阳光议事会”为此提供了一个转型平台，通过议事议题的公共性设定、议事规则的规范化引导，以及多元主体的平等参与，逐步培育居民的公共意识和共同体观念。这种转化不是对个体兴趣的否定，而是将其融入更广阔的社会责任与公共利益之中，推动形成既有个体活力又有公共担当的基层社会新生态。议事会的议题直接来自于居民日常生活中的公共关切，这就使其具备足够的吸引力，群众也有参与的动力。“阳光议事会”是一种公共活动，它提供了一种以社区治理共同体建设带动社会生活共同体发育的路径。

　　四、公共价值的重塑

　　通过一系列公共化机制，“阳光议事会”实现了对便民热线机制的重新塑造，使其从“市民诉求—政府回应”的单向度政务服务，转化为“市民诉求—多元共治”的双向公共治理过程。市民诉求不再仅是政府被动满足的服务事项，更是成为驱动政府将市民组织起来、激发市民参与社区公共事务治理的催化剂。更为重要的是，它改变了便民热线对服务效率的过度追求，将公共价值重新找了回来，实现了工具理性与价值理性的再平衡。

　　“阳光议事会”对公共价值的重塑，主要体现为三个方面：一是重塑了政府在公共服务中的角色定位，使其从服务供给者转变为公共事务组织者；二是重塑了市民的公共责任意识，使其从被动的个体化诉求表达者转变为主动的社群性事务责任方；三是重新确立了党组织所承担的公共引领使命，使其从“置身事外”转变为“在场引领”，成为塑造社会治理共同体的核心力量。如果说前两者可以被视为新公共服务理念的生动实践的话，那么第三点则体现了中国特色公共服务与公共治理的独特优势。

　　首先，重塑政府公共角色。新公共服务理论强调，政府角色在于服务而非掌舵。这是由现代社会的复杂化和诉求多元化所决定的，政府难以再像过去那样独自掌控社会发展方向和处理所有公共事务。政府的作用应该是从控制转变为设置议程，将利益相关方组织起来促成对话、协商和公共议题的解决，公共官员的角色也越来越不再是单纯的服务供给者，而是调解、协调甚至裁决的角色。[１５]在便民热线运行中，政府显然更类似于新公共管理理论所强调的“公共企业家”角色，追求更高的服务绩效，将回应市民诉求简单化为单纯甚至中性的服务供给，忽视其回应行为必然所蕴含的公共价值导向。“阳光议事会”的创设，则是政府对上述角色的自觉超越，其以市民诉求为抓手，通过搭建公共平台组织包括行政部门、基层组织、市场主体和普通居民在内的多元主体共同议事协商，将中性的服务供给转化为具有公共性的公共事务治理过程，并且有意识地进行包括法律规范、社会舆论等在内的公共规则植入与引导，既实现了在程序正义与公共理性基础上重塑服务的正当性，又推动了以公共议题为纽带的社区治理共同体的形成。

　　其次，培育市民公共责任。在马克思主义理论有关公共性的讨论中，特别强调市民作为共同体成员的意义，认为个体只有在共同体中才能实现对个体局限性的超越，从而实现真正的自由与解放，其实践就是在共同体的合作实践中从“个体利益中心主义”转向“公共利益中心主义”。[１６]在社会日益个体化、原子化，社区共同体日益瓦解、个体公共意识日益弱化的当下，便民热线在给予每个市民以自由表达诉求的权利的同时，其实也在无形中强化了市民的个体化意识和对政府的依赖性，其表现就是日趋严重的诉求泛化甚至谋利化问题。随之而来的，则是以中国式小区为基本单元的社区治理长期陷入社会参与不足的困境。本应由社区成员共同承担的公共事务变成了政府理应回应的政务服务，市民公共责任迟迟难以发育。“阳光议事会”通过诉求筛选、组织化参与机制，将个体诉求转化为公共议题，将个体行动转化为集体协商，从而将市民从个体化的接受服务的对象重塑为社区事务的责任主体，在议事实践中唤醒并强化其作为社区治理共同体成员的主体意识和公共精神。正如新公共服务理论所强调的，市民本质上是公民而非顾客。市民的公民意识与公民责任的觉醒，正是“阳光议事会”将公共性重新注入便民热线机制的关键所在。

　　最后，强化政党政治使命。在我国，政府供给公共服务的行为从根本上区别于西方政府行为之处在于其深度嵌入执政党的政治使命之中，公共服务不仅是中性的技术性手段，更是践行党的群众路线、巩固党的执政基础的重要实践载体。这是便民热线天然承载的公共价值，也决定了其不能仅仅停留在技术性回应诉求的层面，而是要真正将群众路线的政治使命贯穿其中。回应诉求是群众路线中最基础的环节，但绝非终点和全部。回应诉求体现着关心群众冷暖，是服务群众的体现。而凝聚群众、教育群众、组织群众，则是群众路线更加深层的和根本的宗旨。作为使命型政党，中国共产党始终将提高群众觉悟和组织化水平作为群众工作的根本目标。但是，在便民热线运行实践中，这一点往往被技术化的诉求响应所遮蔽，其结果反而是助长了社会中的一些不良现象。“阳光议事会”是党建引领基层治理的有益探索，党组织的主动介入，将便民热线从单纯的政务服务行为升级为党的群众工作，也就实现了其政治使命的回归。它不仅创造了党组织与群众面对面深度互动的制度化机制，密切了党群关系，更实现了服务群众与教育群众的统一，使群众在参与过程中逐步实现觉悟提升和组织化水平提高。

　　“阳光议事会”不是对便民热线机制的替代，而是在其常规运行体系之外拓展出的补充性架构。虽然是补充性的，却在很大程度上弥补了便民热线机制在公共价值生产上的结构性缺陷。许多研究关注便民热线机制如何驱动甚至重塑了城市治理逻辑，“阳光议事会”似乎是一种反向的探索，是用更加总体性的治理逻辑重新塑造了便民热线机制，推动其从技术理性主导的诉求响应与政务服务工具，升级为承载公共价值与政治使命的复合型治理平台。其实，不仅是D市的“阳光议事会”，国内不少城市也开展了类似探索，比如北京市海淀区正在实践的“大家商量着办”议事协商机制、平谷区的“下交群评”工作法，江苏启动的“有事好商量+12345热线”工作机制，等等。

　　当然，“阳光议事会”能否长效化还有待实践检验，公共价值的实现也需要在长期实践中加以巩固。不过，它确实为破解便民热线在工具理性与价值理性之间的张力提供了有益的启示。

　　五、结语

　　2024年以来，许多城市陆续公开发布便民热线不合理不合规诉求工单，“12345”异化为“许愿池”的问题引发广泛讨论。[１７]比如媒体报道，山东临沂政务服务热线“12345·临沂首发”平均每天受理的不合规诉求200多件。[１８]临沂也从2024年4月起，定期公布不合理不合规工单。从笔者多年来在各地调研的情况来看，便民热线被滥用的问题由来已久，且普遍存在。这正是国务院办公厅专门出台《意见》，要求规范热线机制运行管理的原因所在。更重要的是，便民热线机制早已不是简单的诉求回应机制，而是深度嵌入并且相当程度上重塑了社会治理逻辑，不断强化着“全能主义政府”的社会认知，这有违社会治理现代化目标，不利于社会成长。

　　近年来不少城市试图破解便民热线的实践困境。国务院办公厅发布的《意见》，针对这一问题提出了明确要求。在“规范12345热线运行管理”中强调明确诉求分类处理方式，对超出便民热线范围、更适合通过诉讼、仲裁、纪检监察、行政复议等渠道解决的事项，要予以告知，引导诉求合理分流，同时还特别强调“对恶意扰乱12345热线工作秩序的，要及时将线索移送公安机关依法处置”。在“提升12345热线接办质效”中要求给基层减负，不适宜基层办理的不得分派，也不设置不切实际的目标要求，不片面追求排名。北京市近年来也陆续引入“工单剔除机制”，允许承办单位对不合理诉求可以提交佐证材料后申请剔除，审核认可后不计入考核。另外，还推动从“接诉即办”向“未诉先办”转变，引导基层从被动服务向主动治理转型。D市的便民热线机制中也设置有相应规定，允许承办单位对符合相关法律法规及政策规定、责任单位已尽职办理且无过错的不满意事项申请复核，复核通过的不计入满意度评价，也是希望避免效率评价过于机械。这些举措旨在优化12345热线功能，提升其服务精准性与运行效率，避免资源浪费与机制滥用。只是，仅仅依靠机制内部的自我修补还不足以彻底解决工具理性困境。D市推动的“阳光议事会”是在常规便民热线机制外引入新机制，再造了便民热线流程，重塑了其公共价值生产功能。近年来，北京市平谷区推动的“下交群评”、海淀区实施的“大家商量着办”有着异曲同工之处。这种所谓推动政府从被动治理向主动治理的转型，某种意义上其实是对社会治理本源的回归，也就是推动群众从单纯的诉求表达者向社会治理责任方、参与者的转变，是党的群众工作的生动实践。

　　社会治理本质上是群众工作，党的群众工作向来是服务群众与教育群众、组织群众的辩证统一。关心群众冷暖，解决群众衣食住行的实际困难，并不仅是为了服务群众，更根本和长远的目标，是通过服务获得群众信任与认可，与群众打成一片，进而去教育群众、组织群众，带动群众为自己的美好生活而共同奋斗。这也是党作为先锋队的根本政治使命，组织起来的群众才有力量，才能自己解放自己。这是中国式公共服务与社会治理所蕴含的崇高价值追求，显然是强调政治与行政二分的西方理论所无法理解的。

　　当然，正如新公共服务理论所强调的，公共服务完全不同于市场化逻辑，它不是中性的、去政治化的。公共服务本身就是一个价值选择和政治表达的过程。在我国，这种价值选择体现为党与群众的紧密联系，是政治使命与公共责任的有机统一。从这一角度看，社会治理的创新与技术的应用必须服从于这一根本的价值逻辑，而不是反过来让技术逻辑主导了政治与价值判断。在实践中，这要求我们在推动治理现代化的同时，更应注重对群众主体性的激发和政治认同的塑造。只有这样，技术治理才能真正成为党和群众之间的桥梁，而非疏离的屏障。在这一过程中，技术手段的引入不应简化为效率的单一提升，而应服务于治理价值的实现。无论是数字化平台还是智能化工具，它们的根本作用在于增强群众的参与感、获得感和认同感，推动群众从被动接受服务走向主动参与治理。我们需要找回这种价值。

　　注释  

　　[１]《中央城市工作会议在北京举行》，《人民日报》2025年7月16日第1版。

　　[２]陈锋、宋佳琳：《技术引入基层与社区治理逻辑的重塑——基于A市12345政府服务热线的案例分析》，《学习与实践》2021年第4期。

　　[３]杜姣：《服务型政府转型中的技术治理实践——以12345政府服务热线的乡村经验为例》，《西南大学学报（社会科学版）》2019年第6期。

　　[４]冯川：《公众满意率考核与回应性治理悖论——基于12345政府服务热线乡村实践的考察》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2021年第4期。

　　[５]孙志建、耿佳皓：《公共管理敏捷革命：中国城市治理数字化转型的交叉案例研究》，《电子政务》2023年第2期。

　　[６]田先红：《问责何以导致避责：技术治理中的责任运行机制研究——以12345市民服务热线的基层实践为分析对象》，《理论与改革》2022年第6期。

　　[７]中国社会科学院政治学研究所课题组、张树华等：《坚持人民至上  共创美好生活——北京党建引领接诉即办改革发展报告》，《管理世界》2023年第1期。

　　[８]燕继荣、张志原：《市民诉求驱动的城市社区治理体系创新——以北京市F街道“接诉即办”实践为例》，《中国行政管理》2022年第10期。

　　[９]赵萌琪、[约旦]奥马尔·拉扎兹：《技术赋能、制度弹性与价值共识——政务热线平台治理效能的框架建构》，《管理世界》2025年第7期。

　　[１０]仇叶：《基层服务型政府建设中的服务泛化问题及其解决》，《中国行政管理》2020年第11期。

　　[１１]陈雨栋：《公共服务中的泛化误区、效能悖论与服务型政府建设优化》，《广西社会科学》2023年第3期。

　　[１２]安永军、桂华：《二阶治理：市民热线的纵向功能定位分析——以A市12345热线为例》，《公共管理学报》2025年第3期。

　　[１３]刘炳辉、郭晓琳：《顶格管理：政务热线整合中技术治理的新趋向及其实践困境》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2024年第4期。

　　[１４]雷望红：《被围困的社会：国家基层治理中主体互动与服务异化——来自江苏省N市L区12345政府热线的乡村实践经验》，《公共管理学报》2018年第2期。

　　[１５] [美]罗伯特·B·丹哈特、珍妮特·V·丹哈特：《新公共服务：服务而非掌舵》，《中国行政管理》2002年第10期。

　　[１６]张雅勤：《以人民为中心的行政公共性理论体系构建研究》，《中国行政管理》2025年第4期。

　　[１７]《12345公示“奇葩诉求”背后：基层称更怕“看起来合理却难解”，专家建议加强高频诉求总结》，上观新闻网：https://export.shobserver.com/baijiahao/html/771185.html，2024年7月11日。

　　[１８]《临沂12345服务热线丨总关情：平均每天不合规不合理工单200多件“12345临沂首发”：坚决说“不”》，齐鲁网：https://linyi.iqilu.com/lyyaowen/2023/0925/5517904.shtml，2023年9月25日。

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