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新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较

时间 : 2013-11-16 来源 : 本网原创稿 作者 : 中国(南方)学术网 【字体:

摘要:新公共管理、无缝隙政府以及整体性治理是20世纪末兴起的三大公共治理范式,三种范式既批判又互补,是公共管理范式上的否定、补充和升华,体现了公共管理方式的多元化思路。三者在组织结构上的观点呈现出从集权—分权—集权的权力回归和整体—分散—整体的形式回归,在技术手段和政策主张上的差异掩盖不了三者目标的相通性。三种公共管理范式都旨在向公众和社会提供更好、更有效、更完善的公共产品和公共服务,选择最合意的方式取得善治的效果。

  关键词: 新公共管理 无缝隙政府 整体性治理 整合与协调

  作者简介:韩兆柱,管理学博士,燕山大学文法学院副院长,教授;杨洋,燕山大学文法学院行政管理专业硕士研究生。

  政府行政体系和市场经济体系是影响社会现状及其发展进程的两股重要力量,政府组织在自身演化和发展过程中不断尝试着改革创新以实现其高效、民主、责任的目标,政府的运行理念也发生了从“管理”向“服务”的转变,因此,更有效的政府组织形式是政府治理探索的新内容。

  一、三种范式的理论概述

  (一)新公共管理理论

  从20世纪70年代开始,西方发达国家纷纷开始了政府改革运动,这是一场伴随着发达国家从工业社会转型为后工业社会的改革。在科学技术领域,科学管理的水平随着信息化发展而越来越高,公民对政府在组织效率提升和社会公平分配方面的要求也越来越强烈,于是在政府管理领域,行政改革的呼声应运而生。

  从英国的“撒切尔革命”开始,美国、日本和新加坡等发达国家掀起了一股向着民营化、市场化、社会化的政府改革的浪潮,旨在平衡效率与公平的基础上实现社会资源和社会价值的合理分配,在信息化时代满足经济增长的同时合理地避免公共危机,在现代化与理性化相结合的理念下促进政府更好的发展。这次政府改革也促使了近代相关的改革理论和政策的推广和更新。如以埃德温·坎南和罗纳德·科斯为代表的新自由主义、以詹姆斯·布坎南为代表的公共选择理论、以道格拉斯·诺斯和奥利弗·威廉姆森为代表的新制度经济学、以欧文·休斯和简·莱恩为代表的新公共管理、以詹姆斯·罗西瑙和鲍勃·杰索普为代表的治理理论等。同时,拉丁美洲、亚洲、东欧以及非洲的很多发展中国家也受这些理论的影响,纷纷结合本国的实际进行了类似的改革。另外,20世纪80年代的西方发达国家经受了三大危机——财政危机、管理危机和信任危机的考验,这直接促使了各国政府进行政府改革,改革公共行政部门的机构设置以及整合公务员队伍是各国改革的首要选择。

  新公共管理改革主张的是市场化、自由化、民营化,用市场和企业的管理方法改造公共部门,引入竞争与合作机制,转变政府职能。其价值选择和路径选择主张从经济上放松管制、削减庞大的福利开支;从政治上强化国家干预,改造公共部门,引入企业管理模式,建立顾客驱动制度,引入竞争机制,重视行政结果,推行社会合作等。

  (二)无缝隙政府理论

  无缝隙政府(Seamless Government)是由美国拉塞尔.M.林登在通用电气执行总裁杰克·韦尔奇的“无界限组织”(Boundary-less Organization)的基础上提出来的。无界限组织是对组织内部各部门之间原有界限的弱化,而非完全取消,它的优点是基于计算机网络化以更有效的形式使信息和资源在模糊的边界之间能够扩散,强调组织的速度、弹性、整合与创新。林登认为“无缝隙”要比“无界限”更能揭示新型组织的本质。无缝隙组织是指可以用流动、灵活、弹性、完整、透明、连贯等词语来形容的组织形态;无缝隙组织是行动快速并能够提供品种繁多、用户化和个性化的产品与服务的组织,并以一种整体的而不是各自为政的方式提供服务;无缝隙组织的形式和界限是流动和变化的,具有渗透性,有时是无形的;无缝隙组织的顾客与服务提供者直接接触,两者之间是一种直接的、人性化的关系,不存在繁文缛节,曾经存在于组织内部和组织之间的壁垒变成了网络,无缝隙组织以跨职能团队代替目前公务员仅在一个职能领域内服务的孤立组织,强调以通才取代专才。

  无缝隙组织正在以一种新的思维方式和组织形式向传统的官僚制进行着改革。政府流程再造以满足顾客的无缝隙需要为中心设计组织的形式和原则,以业绩、预算、信息资源、奖励等手段进行制度创新,目的是创建面向顾客、服务公众的创新型组织,在满足顾客的无缝隙需要中,提升政府的绩效和服务质量,将政府部门的流程再造的结果表现为以顾客导向、竞争导向、结果导向为特征的无缝隙政府。

  “顾客导向”中的顾客是相对于政府组织而言的,指的是公共产品与公共服务的最终使用者,也包括公共产品和公共服务供给过程中的参与者。政府工作的重心围绕着顾客的需要,做到顾客至上、民众优先,为顾客提供及时的、个性化的公共产品和服务。“竞争导向”是营利组织的经营理念被引入政府部门的具体体现。在市场经济的大背景下,引入竞争机制来改变政府对公共产品和公共服务供给的垄断地位,鼓励民间资本与人力的参与,使公共部门与民营机构之间展开竞争,更加关注公共产品和公共服务的质量、效率、创造力与活力。“结果导向”的无缝隙政府,强调积极的目标、具体的结果与有效的产出。在政府改革实践过程中,绩效管理制度、全面质量管理、自我管理团队等都是结果导向的具体做法。

  (三)整体性治理理论

  整体性治理理论产生于20世纪90年代的西方国家。政府管理问题的复杂性和政府管理的危机意识的觉醒预示着现代社会已经进入了风险时期,而占主导地位的新公共管理改革使公共治理的结果更加碎片化、分散化。整体性治理的产生是为了摆脱碎片化的困境,解决碎片化带来的社会问题复杂化的难题,从而提供更加完善、更低成本、更高效率的公共服务和公共产品,以期达到善治的效果。

  整体性治理在不同国家被本土化地阐释为不同名称,在英国被称为“协同型政府”(Joined-up Government)或跨部门议题(Cross-cutting Issues),在北美、欧洲被表达为“服务整合”(Service Integration),在美国被表述为“合作政府”(Collaboration Government),在澳大利亚被称为“整体政府”(Whole of Government),在加拿大被称为“水平政府”(Horizontal Government)等。整体性治理针对的是碎片化治理带来的问题,整体主义的对立面是碎片化而不是专业化。整体性治理的主要思想是重新整合,包括逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、极力压缩行政成本、重塑服务提供链、集中采购和专业化、以“混合经济模式”为基础共享服务等。信任和责任感是整体性治理过程中最关键的因素,组织间信任的基础是委托和代理的关系,而责任感则表现为诚实、效率和有效性。

  整体性治理的理念在一些西方发达国家的政府改革中得以成功实践。英国的协同型政府很好地解决了英国政府“空心化”的局面。如今在英国的国家健康服务等公共服务中,协同、协调、整合的方法得到了普遍适用,克服了公共服务碎片化的弊端。澳大利亚政府的中央链接(Centrelink)将来自8个联邦政府部门和各个州与地区政府的社会服务集结在同一个屋檐下,目的是向公民提供跨越各种服务的“一站式”服务。美国在联邦和州级安全防御领域展开联合行动,信息共享和机构合作能够避免恐怖分子的袭击和威胁。

  二、三种范式的相同点比较

  (一)对于理论的批判

  新公共管理理论和无缝隙政府理论的出发点都是对传统官僚制弊端的批判和扬弃,整体性治理理论是对新公共管理理论造成的政府碎片化、部门分割、空心化的批判。

  官僚制以合理的分工、权力集中的控制和专业的训练标榜着其组织形式的高效,但是随着工业时代向后工业时代的过渡,它却走向了其反面。官僚制专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统已经不能有效运转,变得机构臃肿、浪费严重、效率低下,它在变化迅速、信息丰富、知识密集的20世纪90年代已不能有效地运转了。新公共管理理论主张用企业家精神改造公共部门,它对官僚制的补充体现在四个方面:(1)集权与授权。新公共管理主张权力下放,减少公共组织的层级,提倡组织结构的扁平化。(2)责任与效率。新公共管理注重责任意识,组织中各个机构都要为自己确定的目标负责任。(3)顾客与回应。将公民视为“顾客”并注重回应性,根据“顾客”对公共产品的需求和消费的反馈情况改进公共服务质量和效率。(4)竞争与合作。新公共管理要求引入竞争机制,对公共产品的供给进行市场化管理,借鉴企业管理办法,实行政府的合同外包等,以期在竞争模式中提高公共产品的质量和效率。

  无缝隙政府是以满足顾客的无缝隙需要为目标的组织变革,是政府整合所有的部门、人员和其他资源,以单一的界面为公众提供优质高效的信息和服务,使政府的每一项资源投入、人员活动、公共产品或服务的提供等,都能有效地符合顾客的需求。市场竞争机制的引入、顾客至上理念的深化、结果导向等原则的采用改变了公民纯粹被动的服从地位,公民变成了顾客,要求公共管理者有更明确的责任心,听取公民的意见,满足公民的要求,提供回应性的服务。无缝隙政府的目的是要突破传统的部门界限和功能分割的局面,为政府再造提供一种面向未来的公共机构自我改革模式,并且提出了为顾客提供无缝隙产品和服务的方式。

  整体性治理是对后新公共管理时期管理挑战的回应和治理思路的创新。新公共管理面临分权、竞争和激励的挑战,它们带来的负面非直接的作用增加了制度和政策的复杂性,影响了公民解决社会问题的能力,形成了后新公共管理体制。因此,后新公共管理时期的关注焦点集中在三个方面:重新整合、需求基础的整体治理、数字化变革。整体性政府即将向数字化时代政府转变,涉及政府范围的重新整合、整体性和需求导向结构的采用及数字化的行政处理过程。这一转变使政府能够在科技、组织、文化和社会效果方面实现自我维持。整体性治理强调将信息技术和数字化手段运用到科层制组织中,按照传统的自上而下的层级结构建立纵向的权力线,并根据新兴的各种网络建立横向的行动线。

  (二)关于组织结构的整合和协调

  整合是指一个机构内部文化的整合和连贯程度,三种范式的核心理念都是要求整合和协调。随着现代信息技术的发展,整合的手段也是从点到面、从平面到空间。新公共管理的核心是引入竞争机制,因此,它是对传统公共行政理念的市场化整合。新公共管理获取了公共经济学的核心理念,认为只有整合个人利益才能实现公共利益的帕累托最优。绩效评估以结果为导向,主张服务和顾客至上,是新公共管理整合的途径之一。

  无缝隙政府的整合不是简单地将政府进行部门和功能上的合并,也不是在原有的分割式部门之上建立更多的大型协调组织,而是建议用“大脑式组织模式”进行整合。林登借用麦金西的“7-S”构架来阐述无缝隙政府的再造之路,即3个硬S(结构、策略、制度)和4个软S(员工、象征性的行为、共有的价值观、技能),还建议将策略和结构置于优先的地位。

  整体性治理认为整合要面向三种环境:治理层级的整合、治理功能的整合以及公私部门的整合。治理层级的整合,如全球与国家层级的整合、中央与地方机关的整合、全球层级内环保与资讯保护组织的整合。治理功能的整合,如机关内功能的整合或功能性机关间的整合。公私部门之间的整合,如公共部门业务采取委托、民营化、去任务化、行政法人化等做法,运用更多非营利组织与私营部门接轨。

  (三)关于顾客至上和公民地位的核心理念

  新公共管理理论最早提出了公民的“顾客”地位,认为公共部门在向公民提供公共产品和公共服务时,要像对待市场中的“顾客”一样,将顾客的需求视为组织运行的基本动力,整个组织的运行以满足顾客的需求为最根本的目标。新公共管理借鉴公共经济学的要义,认为政府与公民之间是“契约”关系,政府是公共产品的生产和提供者,而公民是这些产品和服务的消费者,即“顾客”,因此,新公共管理认为民主的政府应该以公民为中心,为公民服务,满足顾客的要求,要站在顾客的立场上思考,视顾客为主要的资产,并且与顾客建立长期的互动关系。

  无缝隙政府的三大导向之一就是以顾客为中心。林登认为政府活动已由最早的公共产品和服务的生产导向(供应顾客),经由第二阶段的公共产品或服务的市场导向(争夺顾客),进入公共产品和服务的顾客导向(创造顾客)。顾客导向的政府要围绕顾客满意指标对顾客的需求进行高度负责,对顾客进行直接接触和面对面的服务,并且在为顾客提供服务的过程中提倡顾客参与,注重顾客对服务质量的反馈。因此,顾客导向的无缝隙政府提倡政府与企业、非营利组织以及个人的合作,改革了一元社会治理模式,满足了公众的个性化需求。

  整体性治理理论批判了新公共管理形成的效率至上的“管理主义”倾向,它以公众需求和公众服务为中心,把民主价值和公共利益置于首位,通过协调、整合的方法促使公共服务的各个主体紧密合作,强调政府的社会管理和公共服务职能。

  三、三种范式的不同点比较

  (一)三种范式的理论依据不同

  新公共管理是基于工业革命的社会背景的改革,而整体性治理和无缝隙政府更多的是从技术层面进行的,主张采用网络技术手段。无缝隙政府是新公共管理理论的子概念,而整体性治理理论是对新公共管理理论的超越。

  (二)三种范式受到的批判不同

  新公共管理理论所依赖的经济学基础遭到了批判,经济学的很多理论是以假定为前提的,因此被认为是一门有缺陷的社会科学。新公共管理滥用西方自由主义经济学的假设和理论,而理性经济人的假设又如何在公共领域找到合法、合理的对象?经济学作为经济体系和私营部门运作的理论基础是有效的,但运用到公共部门,消费者的公民身份使交易复杂化,同时有些公民一方面要求政府提供更多的服务,另一方面又埋怨税收太高,一直以来这都是悖论。将私营部门的管理方法完全引入公共部门,可能会带来一些负面问题,如政府合同与外包可能导致政府寻租和官僚腐败等。因此,在考虑公共管理的伦理和责任问题上,新公共管理显现出了其劣势,其引进新的管理模式的转化成本难以克服,企业管理模式在与公共组织兼容过程中产生摩擦,企业文化改造政府的同时带来了伦理上的争议。更大的缺陷在于引入竞争机制的同时忽视了部门之间的合作与协调,造成了碎片化的制度结构。表1是对“新公共管理”模式的支持和批评的两种声音。

 

  对无缝隙政府的批判首先表现为政府公共责任承担的角色缺失。在政府组织中,公共责任是指政府组织在解决社会公共事务中,因其实施公共管理行为引起的必然结果而对社会公共利益所负有的责任。政府组织的无缝隙化改革是顺着公共产品市场化的趋势进行的,它的角色缺失主要有顾客导向的内在要求与政府部门的价值指向的冲突、竞争导向的改革方向与政府管制力度之间的冲突以及结果导向的绩效标准与组织管理责任之间的冲突。而政府流程再造的无序与混乱也使无缝隙政府受到了批判,政府流程再造是基于BPR提出的对政府部门的优化重组,而要实现无缝隙政府在组织结构及其运行过程中的“无缝隙”,就必须寻求一种新的思维方式和一套不同的组织原则。无缝隙的组织形式是政府流程再造的目标之一,而非全部目标,流程再造涉及流程各环节行政资源的重新调配,一个流程的变化可能会引起另一个流程的变化而影响部门中利益相关者的权益与资源配置,部门利益导致了再造障碍,政府部门较多的规制与不充分的权力下放制约了政府流程再造的空间。

  对整体性治理的批判主要是对整体性思路下的组织结构合并与边界划定的复杂性提出的质疑,而且组织职能在整合和分化之间存在冲突,如权力与责任的分化和制衡。整体性治理对组织协调的要求也使组织存在一定的复杂性和高成本性。如在大部制改革中,大部门在边界扩展之后仍然会面临部际之间的共同任务或者彼此之间的冲突,这还需要建立部际协调机制,以协调矛盾、解决部际冲突,通过部际之间的协作来共同应对环境提出的挑战与危机。

 

  综合来讲,新公共管理、无缝隙政府和整体性治理的范式比较见表2。

 

  四、结语

  新公共管理、无缝隙政府和整体性治理三种范式既批判又互补,是公共管理范式上的否定、补充和升华,体现了公共管理方式的多元化思路。三者在组织结构上的观点呈现出从集权—分权—集权的权力回归和整体—分散—整体的形式回归,在技术手段和政策主张上的差异掩盖不了三者目标的相通性。三种公共管理范式都旨在向公众和社会提供更好、更有效、更完善的公共产品和公共服务,选择最合意的方式实现善治的效果。

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