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国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角

时间 : 2014-01-03 来源 : 本网原创稿 作者 : 中国(南方)学术网 【字体:

[摘要]中国官僚体制是国家权力与民众间的稳定纽带,提供了国家治理的组织基础。韦伯意义上的国家支配方式塑造了国家权力、官僚体制、民众三者之间的关系,其中蕴含着国家治理逻辑的密码。本文借用韦伯权威类型支配方式合法性基础三位一体的理论思路和概念工具,在中国大历史的背景下,探究国家支配方式及其合法性基础的历史演变和现状,并着重分析中国官僚体制在这一支配方式中的位置角色、制度设施、历史渊源和由此产生的行为特征。依这一理论逻辑解读国家支配方式所塑造的国家权力、官僚体制与民众之间的关系和内在张力,以及在转型时期所面临的困难与挑战。

[关键词]官僚体制  政府组织  国家治理  合法性基础  支配方式

 

  任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。

                                               ——韦伯

  历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象,是国家治理在中国疆土上数千年延续至今的组织基础和具体体现。对于今天的民众来说,日常生活中无所不在的官僚制组织即是国家。然而,细察国家权力与官僚体制在实际运行中的关系,虽扑朔迷离交织重叠,但有着隐约可辨的边界和各自稳定的运作机制和行为特点。国家治理的诸多机制大多是在官僚机器以实施其意图又不得不官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的(周雪光,2011)。正是在国家权力与官僚体制间紧密且紧张的关系中蕴藏着国家治理逻辑的深层密码。从理论分析上将执掌最高权力的国家”(皇权)政府”(官僚体制)区别开来,进而解读官僚体制在国家制度中的位置角色,为我们认识中国国家治理制度逻辑提供了一个重要的切入点。

  官僚体制与国家权力之间关系是政府研究工作中尚未及深究的课题。宏观上讨论国家治理过程特别是以中央地方、集权放权为主题的研究工作时有出现(Oi, 1995; Qian and Weingast, 1997;冯仕政,2011;周雪光,2011;周黎安,2008;曹正汉,2011;渠敬东、周飞舟、应星,2009;王绍光、胡鞍钢,1993;董辅初等,1996)。这些研究大多将国家权力与官僚体制视为一体化组织,其讨论也大多止于国家层面的大政方略、政策取向,其隐含的前提假设以官僚体制为国家权力的理性工具,故其实际运行过程可以忽略不计。微观上有关基层政府行为的研究工作尤为丰富,呈现出中国政府特别是基层政府运作的方方面面,如任务环境压力、工作节奏、执行政策过程中的各种应对策略(吴毅,2007;杨爱平、余雁鸿,2012;狄金华,2010;王汉生、刘世定、孙立平,1997;王汉生、王一鸽,2009;荣敬本等,1998;赵树凯,2010),以及不同领域中的行为表现,如维稳(张永宏、李静君,2012;欧阳静,2011;田先红,2012)、完成任务(艾云,2011;荀丽丽、包智明,2007;周雪光、练宏,2011),以及近年来凸现的项目制运作形式(周飞舟,2011;折晓叶、陈婴婴,2011)等等。这些研究工作大多以国家政策落实过程而观之,以一事一地的场景或一政策一地方政府为关注点,点滴积累如涓涓细水汇集成川,为我们展现了具体实在且丰富多面的基层政府形象和运作过程。但这些工作也没有跳出传统的国家官僚体制一体化的窠臼。这些宏观或微观层次的研究工作隐含的理论想象是,国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间的关系,如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织中的委托代理关系。研究者大多是在国家权力(自上而下指令)给定的前提下,具体关注决策与执行过程的分离与问题,或决策者针对执行者的各种治理措施,等等。在这些具体场景和问题的讨论中,如此分析层次和关注点并无可责备,但这一领域中林林总总的研究工作进一步提出了新的问题:这些散见各地、各领域乃至历史不同时期但有着共性的政府行为与其所依托的国家权力之间是什么关系?进而问之,作为一个独特的历史现象,中国官僚体制在国家治理逻辑中扮演怎样的角色,又是如何延续和演变的?

  本文是试图回答以上问题的初步尝试。我以韦伯的权威类型支配方式合法性基础二位一体的理论思路和概念工具来思考、辨识官僚体制在中国国家制度中的角色定位。具体说来,我着眼于中国社会中的国家支配方式及其合法性基础,官僚体制在其中的位置角色和相应的制度设施,以及由此产生的行为特点,并在一个宽阔又具体可辨的历史背景中考察这些制度实施之间关系的延续和演变。我的研究出发点是,官僚体制作为一个特定的组织形态,其运作过程和行为方式有着其内在机制,因此是可以分析的。我关注官僚制度这一组织形态背后的制度机制,特别是其合法性基础以及由此带来的一系列组织运作特点。官僚体制因其特定组织形态而有着内在的机制、过程和行为方式,但它不是自成独立体系的,而是宏大国家制度的一个组成部分,依从在国家支配方式这个大的制度框架之下,随国家制度变化而扮演不同角色,经过了长期历史演化过程。由此,认识中国官僚体制有三条线索可寻:一是其在国家制度中的结构位置,二是作为正式官僚组织的内在机制,三是大历史背景下的演变过程。中国官僚体制正是在多重力量作用下、在多重关系的制约互动中形成、演化并发挥作用的。

  需要说明的是,我是在中性意义上使用官僚体制这一概念的,即指韦伯意义上有着正式的科层等级和规章制度的组织形式,其成员(如官员)受到专业训练,在组织中有着职业生涯。官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同,是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式。官僚一词在中文日常用语中有着繁文缛节、权势凌人的贬义。这是这一组织形式所时常伴随的弊病征象,但不是本文关注的这一组织形态本身。

  在以下的讨论中,我首先引入韦伯有关权威类型、支配方式、合法性基础的分析概念和理论思路;然后,从历史的角度来考察官僚体制在中华帝国国家支配方式中的位置角色。在这个大历史背景下,我转向本文的中心问题,即官僚体制在当代中国支配方式中的位置角色及相应的制度设施和行为特征。文章的结语部分讨论中国官僚体制在社会转型过程中面临的困难和挑战。

一、权威类型、支配方式与合法性基础:韦伯的视角

  德国社会学家韦伯(Weber, 1978)20世纪初首先注意到了官僚组织(bureaucracy,又译为科层制组织”)这一组织现象,并将其放在历史比较分析的框架中,阐述了这一组织形式的特点和历史意义。在当代社会科学文献中,韦伯关于官僚组织的分析讨论在政治学(Downs, 1967)、社会学(Blau, 1963; Merton, 1952)、组织学(Crozier, 1964; Wilson, 1989)以及近年来的组织经济学(Aghion and Tirole, 1997)等领域都有着巨大影响,而官僚组织一词也成为社会科学的重要分析概念。

  韦伯在两个层次上提出有关官僚组织的理论。其一是在组织学意义上将官僚制作为一个特定的组织形态,着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点,以及组织成员即官员(bureaucrats)的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯,以及由此产生的循规行为和文牍主义现象。用当今的社会科学术语来说,在这一层次上韦伯关注的是官僚体制的内在组织机制和运行过程。其二是在历史比较分析层次上,将官僚制作为一种特定的国家支配方式与历史上的其他支配方式加以比较,用以阐述不同社会的组织方式、社会内部的权威关系及其合法性基础。这两个层次相互关联:官僚组织中的权威关系建筑在特定的合法性基础之上,而官僚制组织形式及其合法性基础构成了官僚制国家的基本元素,折射出了后者运行的历史渊源和内在机制。如此,官僚体制体现为内部结构、权威类型和合法性基础等要素相互关联的一系列制度设施。

  但是,望文生义而将韦伯理论应用于分析中国官僚体制也极易引起误读。这是因为韦伯意义上的官僚体制与中国土壤生长起来的官僚体制迥然不同,有着质的区别。这一点韦伯在借用中国官僚制进行比较历史分析时即已指出。按照韦伯的说法,中国的官僚体制是植根于古老的地基上延续下来的,而这一地基在西方早就因古代城邦的发展而崩溃了(韦伯,2004b: 219)。这不是说韦伯理论对于分析中国官僚体制没有益处;恰恰相反,这一历史比较的视角对于理解中国官僚体制极具启发意义。但我们需要澄清韦伯的组织形态学分类及其相应的国家支配方式,才能使其理论思路和分析概念在下述分析中具有意义和针对性。因此,我们的讨论首先始于韦伯有关支配方式的理论思路。

  我将韦伯有关国家治理模式的思路概括为权威类型支配方式合法性基础三位一体的分析框架。在韦伯看来,任何权力(power)都不能持久地建立在强制或暴力基础之上,而必须具有合法性基础(legitimacy)。也就是说,任何权力……一般都有为自己之正当性辩护的必要。……究其实,任何支配……的持续运作,都有通过诉诸其正当性之原则的、最强烈的自我辩护的必要”(韦伯,2004a: 19)。在这个意义上,权威(authority)即是建立在合法性基础之上的权力。从这一思路出发,韦伯提出了权威的三个理想类型”(ideal type):传统权威、卡理斯玛权威和法理权威。所谓理想类型,是将某一现象的基本特征在理论上加以抽象概括,以供作为分析概念之用。一个理想类型在现实生活中并不完整存在。也就是说,实际运行的权威可能具有某一理想类型的主要特征,但同时兼有其他类型的成分。

  韦伯笔下有关权威的理想类型不仅具有分类学的意义,而且蕴含着其特有的内在运行机制。韦伯进而提出,不同的权威类型有着特定的合法性基础和相应的制度安排。例如,传统权威,顾名思义是在历史传承下来的习俗传统上建立其合法性基础,如传统社会中的长老权威从沿袭已久的文化传统中得以维系和延续。卡理斯玛权威则是以领袖的超凡禀赋来获得追随者的认同和拥戴,从而得到其合法性基础,这在社会运动及农民起义中尤为突出。法理权威则是据以民众所认可接受的公正程序而得到合法性基础,例如经过选举程序产生的领袖或代表。由此可见,不同类型的权威模式隐含了权威支配者与受权威支配的民众之间的不同关系。

  韦伯在其历史比较研究中,以上述三种权威类型为基础,进一步提出了相应的三种支配方式的理想类型,即官僚制、家长()制和卡理斯玛制。这里所说的支配方式这一概念,依韦伯著作已有中文版本翻译而从之,是指行使控制或统治权力的方式。在韦伯的讨论中,支配是指这样一种情形:支配者所明示的意志(‘命令’)旨在影响他人(被支配者)的行为,且确实对其行为产生了一定社会意义上的影响,即被支配者犹如把命令的内容当作自己行为的准则。从这一关系的被支配者一端来看,这一情形可称为顺从’”(韦伯,2004a: 8)在宏观层面上,韦伯所说的支配方式实际上是指一个社会中国家政权的基本组织形式。换言之,韦伯意义上的支配方式所体现的正是本文关注的国家治理的制度逻辑。

  韦伯的贡献不仅仅是提出了这三个理想类型,而且他发展出一系列概念分析工具和特定的理论逻辑来讨论权威类型支配方式合法性基础之间的相互关系,以及这些支配方式赖以存在的制度基础,特别是比较分析了这些支配方式在历史上不同社会形态中的体现。从这一分析逻辑来看,不同的支配方式有着各自不同的合法性基础。也就是说,任何政权都必须找到与其统治即支配方式相应的、持之有据的合法性辩护,并繁衍出与之匹配的制度设施。在家长()制支配方式中,传统权威通过人们对家长或首领权力遵从的传统习俗为其合法性提供了基础。因此,弘扬传统的礼节仪式等制度设施不断强化了人们对传统权威的认同,延续了传统权威的合法性基础。在官僚制中,法理权威与正式程序之间有着密切关系,故特别强调维护程序公正、法理面前人人平等的基本原则,以此作为其行使权力的合法性基础。卡理斯玛权威建立在领袖的超凡禀赋之上,因此,如何不断创造奇迹以显示其超凡禀赋和如何保持追随者对这一禀赋的认可和服从,成为其合法性基础的关键所在,也诱发了相应的制度安排。在韦伯看来,某一支配方式有其特定的权威类型和合法性基础,与其他合法性基础有兼容的困难。例如,家长制支配方式依赖于传统权威,一旦把传统权威如长老权威放置在法理制度中(如一人一票的选举),就会产生紧张,其传统权威基础随之瓦解,家长制支配方式亦难以为继。同样地。法理权威也难以建立在前人如是的传统基础上或者领袖的超凡禀赋之上。

  然而,现实世界中的支配方式更可能是以某一理想类型为主,兼有其他类型的特点,即实际运行中的权威可能有着多重的合法性基础,这是因为历史上的合法性声称可能在演变过程中得以保存延续下来,与新的支配方式嫁接交融为一体。例如,法理权威基础上的制度设施(如最高法院)或领袖(如民选首领)也可能兼有卡理斯玛权威的色彩。多重合法性声称虽然渊源不同,在不同场景、不同时期可能各有侧重而相安无事,甚至互为强化。但在另外情形下,这些不同合法性基础的共生并存则可能有着不兼容的困难,引起国家运行过程的紧张、矛盾和不稳定。而这些张力和不稳定性恰恰折射出国家支配方式的各种要素成分及其关联与特点。简言之,支配方式与其特定的权威类型、合法性基础之间有着紧密关联,通过一系列稳定的制度设施和持续一贯的实践来延续。正因为此,我们可以从权威类型支配方式合法性基础的关系背后解读国家治理逻辑的深层密码。

  在具体分析中国国家支配方式和官僚体制之前,我们首先在这个大的理论背景下简要概括一下韦伯意义上的官僚制支配方式。与传统的组织如家庭、作坊、村落、宗族相比,官僚制组织的突出特点是其等级分明的正式结构,上下级间命令、指示以文件传递,官员的行事所为有着正式规章制度约束,官员有着职业生涯,其录用、晋升都有着正式程序规则(参见Weber, 1946: 196239)。韦伯提出,官僚组织是建立在法理权威基础之上的,即其合法性以其规章制度和程序为依据。这表现在官僚组织的即事性和以等级地位而不是以个人禀赋作为行使权力的基础。正因为此,官僚制度有着高度稳定性、高效率的特点,适应了现代(资本主义)市场经济的需要,成为现代社会的基本组织形式。

  韦伯(2004a: 20)提出,在宏观层面,官僚制也可能成为社会中的一种特有支配方式,其合法性基于一个(经由协定或指令)特意制定的理性规则体系。在这一制度中,当根据规则所委任的支配者要求被支配者服从时,这一要求具有通常的约束性规范的力量……此外,卡理斯玛权威需要不断创造政绩来证实和延续其超凡禀赋。卡理斯玛权威与民众的密切关系也反映在一系列提高人民群众生活水平和社会地位的努力之中(Zhao, 2001)。在这里,通过官僚体制将民众组织起来,可以更为有力地实现领袖的意图。我们从新中国成立早期的一系列经济发展举措不难看到如此这般的种种实践。冯仕政(2011)对此有很好的讨论,特别强调了卡理斯玛权威与国家运动之间的关系。在这里,稳定的官僚体制也起到了重要的组织作用。城市中的国有化、资本主义工商改造和经济建设、农村的农业合作化、人民公社,以及全国范围的大跃进等等,欲实现这些抱负宏大的理想目标,若没有一个强有力的官僚体制来推动实施则几无可能,甚至无从想象。可以说,正是列宁式政党的官僚体制为人民共和国的卡理斯玛权威提供了一个坚实的组织基础。

  以上我讨论了中国官僚体制在当代中国支配方式中的位置和意义,特别是它与执政党及其领袖之间的关系。这并不是说,执政党及其领袖的所作所为总是在理性地、有意识地构建其卡理斯玛权威。这只是我们对国家支配方式及其内在机制在理论上的抽象和解读。在实际运行中,这些做法更可能反映了执政党及其领袖在推行其政策、实现其抱负时经过尝试不同策略而后存优去劣的试错过程。有心种花也罢,无意插柳也罢,随着国家治理深度和广度的延伸,中国官僚组织的规模和复杂性在人民共和国时期都有了史无前例的扩展,其特定的内在机制、行为方式以前所未有的程度充斥于社会各个角落。

  ()当代中国官僚体制的组织方式和行为特点

  卡理斯玛权威及其合法性基础规定了执政党与官僚体制的主从关系,但是它无力改变官僚体制作为一种特定组织形态的内在机制。官僚体制的等级机构、文牍制度、职业生涯、正式和非正式权威都不可避免地塑造着活动其中的官员的思维方式、行为方式。随着组织规模扩大和复杂化,其治理方式、激励设计、权力分布和组织结构的种种特点也随之放大彰显了(Crozier, 1964; Merton, 1952; Wilson, 1989)。当代中国官僚体制与历史上的官僚体制有着诸多类似的特点,而且在新的支配方式下表现出了新的组织方式和行为特点,择其主要方面归纳讨论如下:

  1.垄断权力逐级复制

  卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施,其中一个重要后果是,在国家意图的贯彻实施过程中,专断权威也不得不随之授权于各级政府官员。这一取向一如上述君主官僚制中专断权力逐级复制的逻辑,即非如此则最高专断权力无法实施之。也就是说,当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程时,其下属各级官员也必须拥有这一打断常规过程的专断权力方能有效地实现领袖意图。高度组织性是通过具体的制度安排实现的,特别体现在各级官僚体制在所辖区域或领域的垄断权力。因此,在卡理斯玛权威为实的支配方式下,向上负责制的官僚体制有着强大的组织能力。南此产生的向上负责制的特点是:自上而下的动员能力强且有效,但自下而上的传达反馈有限。组织的效率即执行指令的动员能力来自其组织结构、资源配置、思维理念、行为方式间的配套相宜。一个向上负责的组织结构,其核心任务是高效率地完成自上而下的任务,为此构建的组织形式和过程则有悖于自下而上传达民意的职能。也就是说,若这一组织同时兼有传递自下而上信息的任务,那么必然在执行过程中网开一面,其任务执行的强度大打折扣。因此,组织运行机制与理想中的上传下达职责之间有着内在悖论。向上负责制为自上而下的权力实施提供了有力工具,但随之而来的自下而上的信息传达不畅则难以避免。这一状况与卡理斯玛支配方式的逻辑是一致的:卡理斯玛权威不是来自自下而上的授权;民众只是追随者,听从卡理斯玛权威。如此,法理权威基础只能徒为形式。

  2.向上负责制向直接上级负责制

  在卡理斯玛权威支配方式下,自上而下授权是官员对于国家权力负责的制度安排,一如帝国历史上的官员向上对皇权负责。但由于国家治理规模和广度,历史上皇权不得不委托各地官员代理行使,这一制度在当代中国并未真正改变:实际权力的行使只能下放到各级政府及其主事官员。随着国家治理规模的扩大,这一授权更是不得不广而为之。执政党延续了历史上帝国一统整合的诸多方略,如道德教化、人事流动、权限分割、相互制约等等。近年来,中央政府更是致力于发展各种当代治理技术来约束官员,从整党整风到激励设置、考核指标等等,各种尝试纷纷出台,欲使之统一步调,听从指挥。但是,随着行政链条的延伸和组织关系的复杂化,信息不对称、地方多样性、指标可靠性等困难都放大加剧,这些软性或刚性制度约束的可行性实在有限,在实际过程中只能更多地依赖各级政府对其下级部门、属员的监管评判。对于基层官员的职业生涯来说,直接上级有着至为重要的影响。例如,即使直接上级(如镇书记之于镇一般干部)没有决定其晋升的权力,日常工作中的职责安排可以对其地位、实际权力有着直接的决定性的影响。因此,官僚体制对卡理斯玛权威的向上负责制在实际运行中只能体现为向直接上级负责制。结果是,官员对官僚体制的依附更多地体现在对直接上级的依附,导致了各个部门、区域的高度封闭性。这一情形的历史渊源由来已久,而在当代社会因官僚垄断权力逐级复制而愈演愈烈。

  3.规则的尴尬

  我们已讨论了规章制度在君主官僚制中的困难,这些困难在卡理斯玛权威中尤为突出。卡理斯玛权威建筑在领袖超凡禀赋和追随者拥戴信仰之上,因此是超越常规、超越世俗规范的。卡理斯玛权威有着创造力和革命精神,而官僚体制因其等级结构和文牍形式,恰恰以按部就班、墨守成规为特点,成为卡理斯玛权威的束缚,而且官僚行为也常常与卡理斯玛权威的意图相悖。明文规则可以说是正式组织与之俱来的特征(March, Schulz, and Zhou, 2000),惟此方能按部就班、协调有序,方能成为有纪律、有效率的治理工具。然而,规则又是卡理斯玛权威的大敌:首先,一个按照规则行事的官僚体制在很大程度上捆缚了卡理斯玛权威的手脚,将权力从领袖转到了官僚手中。历史上的皇权也面临这一困境,对于需要不断有所作为的卡理斯玛权威来说,这一挑战尤为严峻;其次,官吏因规章制度所缚而谨小慎微,惰性日重,忽大体,谨小法,以至法令日繁,治具日密,禁防束缚,至不可动,而人之智虑自不能出于绳约之内。故人材亦以不振”(顾炎武,1990: 399)。可以说,上述矛盾与紧张正是官僚权力与昔之皇权、今之国家间关系的核心所在。

  因这一支配方式的上述内在矛盾,卡理斯玛权威不能容忍官僚体制的束缚,需要时常打断官僚体制内部机制的惯性来实现其意图。对这一体制中的官僚主义、宗派主义、山头主义等问题的批评指责反复见于毛泽东著作中。毛泽东(1977: 20)在新中国成立伊始即指示,进行一次大规模的整风运动,用阅读若干指定文件,总结工作,分析情况,展开批评与自我批评等项方法,提高干部和一般党员的思想水平和政治水平,克服工作中所犯的错误,克服以功臣自居的骄傲自满情绪,克服官僚主义和命令主义,改善党和人民的关系;在以后的年月里更是不时发动各类整党整风运动以图纠正。如此,组织规则制度只能被反复打破、弱化。正式制度不稳定,非正式制度则得以盛行。非正式制度在正式组织中普遍存在,并非固有弊端。但在中国官僚体制中,社会网络关系等非正式制度因卡理斯玛支配方式的内在矛盾而尤为盛行凸现。一方面,官员的依附性、环境的不确定性使得他们不得不花大气力来经营非正式关系,或以图进取,或以求保护,这一点与历史上的官僚体制有着类似的渊源。另一方面,这些非正式关系成为落实和应对自上而下的高压政策的必要手段,因为政策实施和任务落实时常需要通过非正式制度来动员资源、解决问题。这是人民共和国时期官僚组织规模扩大和负荷日益加重所带来的新特点。于是,政策执行过程中的变通成为常规(王汉生、刘世定、孙立平,1997;田毅、赵旭,2008);而这些变通与正式制度相悖,需要官员间的共谋而化之(周雪光,2008)。正式组织过程与人际关系、利益派别、政治活动相互作用,使得非正式关系靡迤于官僚体制内外。这些看似与正式制度相悖的行为现象实际上有着稳定的制度化根源。

  4.领袖、官僚、民众之间关系的困境

  在卡理斯玛支配方式中,国家权力、官僚权力、民众之间关系及其摩擦紧张有着特定的制度渊源,可以从韦伯的权威类型支配方式合法性基础理论视角进一步探究。传统文化中的基层社会,是由非官方的宗法组织和民间信仰组织起来,具有地方性、局部性特点(周振鹤,1997;谭其骧,1986)。在卡理斯玛权威支配方式中,领袖与追随者之间关系意义重大。如上所述,民众的拥戴和服从是卡理斯玛权威的合法性基础,这一密切关系是通过领袖不断显示奇迹的超凡禀赋与民众认可响应的互动过程实现的。国家直接面对民众,承担起直接组织社会、教化社会的重任,并以纪律约束之。官僚体制在领袖与民众间的组织联系成为一把双刃剑:一方面,它建立了领袖与民众的稳定的组织联系;另一方面,官僚体制的内在机制导致了与国家权力若即若离的关系,有着将追随者与领袖分离开来、以等级制度替代卡理斯玛权威与民众间纽带的趋势。

  在人民共和国的国家建设过程中,执政党领袖试图有针对性地消除这些矛盾之间的紧张。其中一个做法是试图将执政党与实际运行中的官僚体制加以区分,将执政党抽象化、卡理斯玛化,因此与后者出现的诸多问题区别开来。毛泽东在批评官僚体制问题的许多场合,时常首先强调执政党的伟大光荣正确,然后提出这些官僚体制问题违背了党的路线方针,需要通过整党整风乃至各种政治运动来解决(参见毛泽东,1977: 36401)。这些做法虽然可能奏效一时,但无法真正消除这一制度上的紧张。随着官僚体制在社会各个领域的延伸和在民众日常生活中几近无所不在、无时不在,其弊病也为人们切身感受。既然卡理斯玛权威建立在其追随者的信念之上,官僚体制作为国家执政工具,其组织失败不可避免地引起人们对其悬在这一体制之上的最高权威的质疑,动摇了卡理斯玛支配方式的合法性基础。

  毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用,互为钳制。一方面,官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术,用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中(张静,2001;贾文娟,2012;魏沂,2001)。另一方面,通过发动群众来制约和整顿官僚组织。在大多数情形下,群众运动发生在严密组织过程中。以工作单位为组织基础上的群众运动,兼有教化群众与动员群众参与党内整风的双重特点。于是,群众运动在当代中国进入了国家治理逻辑,如邀请群众参与党内整风、大鸣大放、以至文化大革命的激烈形式,实为中国历史上前所未有的尝试。但这一策略有着制度性困难:官僚体制与群众运动两个机制难以兼容,无法构建一个稳定相济的制度基础。在实际过程中,或运动冲击常规秩序,或官僚体制窒息群众声音,常常失之偏颇而又矫枉过正,导致政治动荡。官僚常规基础上的群众运动难以解决官僚问题;而群众运动一旦与官僚体制分离,即使毛泽东的卡理斯玛权威亦难以驾驭(王绍光,20092005),最后以文化大革命的形式而走向极端。可以说,人民共和国以延绵不断的政治运动和文革大动荡的巨大代价验证了这一尝试因其内在矛盾而无法避免的失败结局。

  我们可以将新中国成立以来特别是毛泽东时期的支配方式简要总结如下:第一,从历史上的君主官僚制转变到人民共和国,其支配方式及其权威类型有了重要变化,但是,官僚体制在支配方式中的从属地位和合法性基础没有根本变化,其基本特征如向上负责制、授权代理等方面有着明显的历史继承性。因此,历史上官僚制的许多特点如官员的依附关系、组织内部非正式关系等渊源依旧;第二,随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性,其内在机制和弊病加剧放大,官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深;第三,毛泽东试图通过政治运动来解决卡理斯玛权威与官僚权力之间的紧张,但由此产生的政治和经济领域的动荡反而加剧了合法性危机。简言之,卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配方式下难以找到一个长期稳定的平衡点。久而久之,卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落,官僚体制因其常规过程不断受到冲击而弱化,民众热情在卡理斯玛权威灵验不再中逐渐消磨殆尽。三者互为促就,渐行渐远,合法性危机浮出水面且日益深化。在毛泽东时代的后期,国家治理的支配方式正是处于这样一个危机状态中。

  四、后毛泽东时代:卡理斯玛权威的危机与转型

  在后毛泽东时代,卡理斯玛权威受到多方挑战,陷入了深刻的困境和危机。在中国融入世界社会的开放时代,执政党及其领袖的政绩也在不同社会比较之下经受着经常性的竞争压力,卡理斯玛权威难以维系。更为重要的是,随着中国社会本身的多元化发展,卡理斯玛权威的两个制度设施即高度一统的观念制度和严密的组织制度在改革开放时代都被极大削弱,卡理斯玛权威所依赖的领袖与追随者之间的认同、服从的纽带已经难以为继。执政党也在努力寻找新的合法性基础,从党和国家领导人的任期制,到强调法治、建立健全规章制度等一系列举措来看,这是一个从卡理斯玛权威转向法理权威的过程。

  但是,历史的途径依赖力量是强大的。已有的组织的、利益的、观念的制度力量仍然试图补苴罅漏,修复旧的框架,因此许多做法表现出重新加强卡理斯玛权威的努力,例如强化在意识形态领域中的管控、政治教化方面的一系列努力等。改革开放时期执政党的拨乱反正得到民众支持,经济起飞的政绩表现、民众生活水平的极大提高,这一切似乎仍然验证着执政党伟大光荣正确的超凡禀赋,也诱惑着执政党沿着卡理斯玛权威的轨迹走下去,试图通过经济发展的奇迹来重建其合法性基础。在无法短时期内构建新的合法性基础的困境中,维系和强化卡理斯玛权威的努力似乎成为不得已的抉择,又是最为得心应手的应对策略。

  正是在这个大的背景下,官僚体制从规模到权力几无节制地扩张膨胀起来。新的同家权力囿于卡理斯玛权威的合法性基础,面临着巨大的政绩压力,更多地依赖官僚体制的组织动员能力来推动经济发展,以此获得合法性。多年来各地方政府一味追求GDP增长速度的行为表现,实在为最高层自上而下的政绩压力所促就。特别值得指出的是,在后毛泽东时代的经济发展大潮中,官僚体制扮演了经济发展实体和垄断强制权力的双重角色,较历史上的官僚体制有了深刻变化。在中国帝国历史上,官僚体制代理皇权汲取资源,治理社会,但除了在极个别领域(如盐铁官营)外,其本身没有直接成为经济活动的主体。在毛泽东时代,各级政府主持经济活动,但其主要功能是在中央计划经济布局下的执行落实,其发展空间需要通过向上争取资源而获取,因此受制于自上而下的资源再分配机制。但是,后毛泽东时代的官僚体制,特别是属地政府,在经济活动中扮演了实质上的经济主体的角色,以强大的官僚垄断权力来经营其一属地或一领域的经济发展。这一政府角色演变为中国经济发展提供了强大动力,是中国近三十年来经济起飞的主要驱动力(张五常,2008)。与此同时,在政治危机感的压力下,国家权力不得不更加依赖于官僚体制来强化意识形态和社会群体的管控,权力和资源向官僚体制集中的趋势不断强化。

  在今天的中国,国家卡理斯玛权威式微与官僚体制权力扩张这两个过程同时发生,此消彼长。以上的讨论指出,中国的官僚体制从未建立在法理权威基础之上,而是来自自上而下的授权,即官僚体制依附于皇权或最高领袖卡理斯玛权威,其权力通过君主专断权力以各种形式加以节制。在当代中国,执政党最高领袖也是通过类似于君主权力的专断权威对官僚体制加以约束,因此官僚权力的扩展是有限度的。但近年来,卡理斯玛权威无可奈何地日渐式微,体现在一次次试图整治官僚体制的努力与失败中,以及针对官僚权力的整治约束机制力不从心的无奈境地。如此,近年来的国家建设出现了一个危险倾向,即官僚权力在其约束条件缺失的情况下急剧扩张。

  但是,中国毕竟进入了21世纪,社会不可抑制地向多元方向发展起来,与力图统领、规制社会的官僚体制不可避免地发生了磕磕碰碰,甚至激烈冲突。在这个过程中,民众再次凸现出来。但今天的民众不再以卡理斯玛权威的追随者角色出现,而是在执政党认可的公民权利、法律面前人人平等的法理权威基础之上发出声音,挑战着卡理斯玛权威及其官僚体制的合法性基础,推动着执政党由表及实走向法理权威。近年来,各种社会矛盾如社会不平等、维稳中民众与官僚体制冲突随着经济发展而凸现出来,以国家政策和官僚体制为主体的资源分配机制成为人们关注的焦点,引发了对国家支配方式和官僚体制权力的种种质疑和抗争(于建嵘,2010)。可以说,在今天卡理斯玛权威已经不足以提供稳定的合法性辩护,国家治理的合法性基础成为亟须回答的问题。

  五、讨论与结语

  本文依韦伯的权威类型支配方式合法性基础的理论视角,在中国大历史的背景下讨论了国家支配方式的合法性基础,特别是官僚体制在这一支配方式中的位置和特征,尝试解读当代社会的国家权力与官僚体制之间的关系。我们看到,国家支配方式从历史上的君主官僚制转变为人民共和国的卡理斯玛权威与法理权威的混合型基础,但官僚体制在国家支配方式中的主从地位没有发生质的变化,其合法性基础来自自上而下的授权。虽然官僚体制从属于国家专断权力,但作为一个特有的组织形态有其内在的机制和行为特点,常常与国家权力产生紧张,这一状况在中国数千年的历史上延绵至今,未有间断。正是国家与官僚体制之间互为依赖、互为钳制的关系塑造了国家治理的轨迹。在这个意义上,历史上官僚体制的种种特点至今依然存在,即向上负责制、非正式制度靡行、内在组织机制与最高专断权间的矛盾与冲突,等等。这些矛盾在人民共和国时期因其支配方式与合法性基础的演变而有了新的形式和表现。

  黄仁字(2006)曾以潜水艇三明治的比喻形象地描述了传统中国社会的组织特征,即上下两层大而无当,而两者之间缺乏有力的组织联系。在当代中国,中国官僚体制实现了政治、经济和社会的高度组织化,可以说在很大程度上解决了这一问题。近三十年来,国家支配方式在追求合法性的压力下,资源向上集中,向官僚权力集中,刺激了官僚体制的急剧扩张,延伸于社会各个领域和角落。这一强大的组织能力在实现国家意志、迅速发展经济和管制社会、提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。在这个过程中,不断延长的官僚组织链条在日常生活中与民众产生了无处不在的接触,其固有的行为方式和诟病也彰显于众。社会的多元化发展和日益凸现的利益诉求与官僚体制发生了经常性紧张和冲突。如果说历史上的三明治结构使得皇权对基层社会治理无力,但也因此缓和了国家与社会的直接冲突,那么今天由于官僚体制强有力的中间连接,国家不得不直接面对充满紧张的社会,其合法性基础不断受到质疑和挑战。如此,官僚体制成为国家治理的一把双刃剑。

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