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贾康 梁季:配套改革取向下的全面审视:再议分税制

时间 : 2014-01-05 来源 : 本网原创稿 作者 : 中国(南方)学术网 【字体:

 [摘要] 1994年分税制改革"三位一体"地规范了政府企业、中央地方、公权公民关系,我国财政体制由行政性分权转为经济性分权。完整、准确地理解分税制必须澄清分税制的逻辑起点、政府事权范围对政府收入规模起着大前提作用、事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节、广义税基的收入划分的税种属性与特点、收入与支出二者在政府间划分遵循的不同原则、财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配等要点的认识。健全完善我国分税制财政体制,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应,财力与支出责任相匹配的财政体制。

   [关键词] 分税制; 行政性分权; 经济性分权; 政府事权

    

   党的十八大之后,在中国即将启动新一轮经济体制配套改革的关键时期,与此前若干轮改革类似,财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点,其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的"跑部钱进"等突出矛盾和问题,不断将分税制的评判问题推向风口浪尖,成为社会各界关注的焦点与热点。若干年来不绝于耳的关于"94改革"造成地方财力短缺和"中央集权"(甚至新近被称为"开启新的中央集权时代")[1]的负面评价,以及质疑"财权"概念的讨论、强调"因地制宜"而否定分税制通盘框架等观点,都十分值得深思和加以澄清。

   在这里,我们试从客观评价1994年分税制改革的关键性突破和历史性贡献入手,力求清晰地阐述分税制与市场经济的内洽关系,论证坚持分税制改革方向于我国社会主义市场经济建立、完善及对新时期"五位一体"经济社会转型的服务全局重要价值和意义,进而在完整准确理解分税制的基础上,回应各方关于分税制的不同声音,并基于此提出今后深化我国财政分税制改革的思路与重点。

    

   一、1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献

   在学术界已形成的较普遍共识是:税收制度是规范政府与企业分配关系的制度安排,财政体制则是处理政府间分配关系的制度安排。如在学理层面作更周详的审视,可知实际上这一认识是远未到位的。财政作为一国政权体系之"以政控财,以财行政"的分配体系,作直观考察,首先是解决政府为履行其社会管理权力和职能而配置公共资源的问题,与之密切相关、无可分离的,便是其所牵动的整个社会资源的配置问题。因此财政制度安排--包括解决政府"钱从哪里来"问题的税收与非税收入、"钱用到哪里去"问题的支出、转移支付以及资金收支的标准化载体即预算等的一系列体制、制度、机制的典章式规定--所处理的实质问题,是处理经济社会生活中的三大基本关系:政府与市场主体的企业之间;中央政府与地方各级政府之间;公权体系与公民之间的财力、资源、利益分配。

   因此,财政体制首当其冲要解决资源配置中基于产权契约和法治环境、政府作用之下的效率激励、创业创新响应机制问题和利益分配过程的公正、可预期、可持续问题,进而服务、影响、制衡资源配置全局。邓小平1992年"南方谈话"后在我国所确立的社会主义市场经济目标模式,实际确立的是多种经济形式和产权规范的法治化取向不可逆转、公平竞争市场和间接调控体系的成型势在必行,因而完全合乎逻辑地要引出在1993年加紧准备、于1994年1月1日正式推出的"分税制"配套改革。这正是与中国经济社会历史性转轨中通盘资源配置机制的再造相呼应的制度变革。

   对于1994年分税制改革的评价,学界多从当年改革目标之一--"提高中央财政收入占财政收入比重"的实现程度来评判和肯定其取得巨大成功--不错,这一问题是逼迫"94改革"并提供决策层空前一致的"政治资源"来推行这一改革的直接因素之一,但全面地看,1994年分税制改革的里程碑意义和历史性贡献远远不仅于此。在转轨、改革的基本逻辑链条上展开评价,其贡献和意义,在于使中国的财政体制终于从中华人民共和国成立不久的1950年代即不得不告别严格、完整意义的统收统支而反复探索却始终不能收功的"行政性分权",走向了与市场经济相内洽的"经济性分权",突破性地改造了以往不论"集权"还是"分权"都是按照企业行政隶属关系组织财政收入的体制症结。在"缴给谁"和"按照什么依据缴给谁"的制度规范上,前所未有地形成了所有企业不论大小、不讲经济性质、不分行政级别,在税法面前一律平等、一视同仁,"该缴国税缴国税,该缴地方税缴地方税"的真正公平竞争环境,提供出在激发微观企业活力基础上有利于培育长期行为的稳定预期;其次也使中央地方间告别了行政性分权历史阶段分成制下无休止的扯皮和包干制下"包而不干"延续扯皮因素的"体制周期",打破了令人头痛的"一放就乱,一乱就收,一收就死"的循环,打开新局形成了政府对市场主体实行宏观"间接调控"的机制条件和中央与地方间按税种或按某一税种的同一分享比例分配各自财力的比较规范、稳定的可持续体制安排。

   正是在这种以统一、规范、公正公平为取向处理政府与企业、中央与地方、公权与公民分配关系的"三位一体"框架下,淡化了每一具体地区内各级政府对各种不同企业的"远近亲疏"关系,和由亲疏而"区别对待"中的过多干预与过多关照,抑制了地方政府与中央政府的讨价还价机制和地方政府之间"会哭的孩子有奶吃"的苦乐不均"攀比"机制。既为企业创造了良好的市场经营环境,也为地方政府营造了一心一意谋发展中认同于规范化的制度氛围。

   当然,魄力和动作极大的"94改革",在多方面制约条件之下,仍只能是提供出了以分税分级体制处理三大关系的一个初始框架,仍带有较浓重的过渡色彩。深化改革的任务,在其后已完成了一些,但如何在省以下真正贯彻落实分税制的任务,还远未完成。自1994年以来直至今天,我国各省级行政区以下的地方财政体制,总体而言始终未能如愿地过渡为真正的分税制,实际上就是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩仍较浓厚的分成制和包干制。为人们所诟病的基层财政困难问题、地方隐性负债问题和"土地财政"式行为短期化问题等种种弊端,实际正是在我们早已知道而欲作改变的分成制、包干制于省以下的无奈运行中产生的。把地方"基层困难"、"隐性负债"、"土地财政"问题的板子打在分税制身上,是完全打错了地方,并由此会实际否定"94改革"的大方向。这是一个大是大非问题,不可忽视、轻看,必须说明白讲清楚。

   总之,我国财政体制"94改革"由"行政性分权"转为"经济性分权"而支撑市场经济改革的全面意义和"里程碑"性质,值得如实、充分肯定,为坚持其基本制度成果,必须正视其"未完成"状态而努力深化改革。

    

   二、分税制内洽于市场经济体制,深化分税制改革必须在统一市场中横向到边、纵向到底地全覆盖

   搞市场经济,就必须实行分税分级财政体制--这是世界各国在市场经济发展中不约而同形成的体制共性与基本实践模式。我国于前面六十年的财政体制反复探索中的经验和教训,也足以引出这个认识。在领导人"重走南巡路"而举国"迎接三中全会"的当下,我们有必要按照基本分析思路来审视:为什么建设与完善社会主义市场经济,必须坚持分税制改革方向?

   市场经济与计划经济二者的本质差异,在于资源配置方式的不同。计划经济以政府直接配置资源为特征,反映在财政体制上便是政府运用其事权和财权不仅仅提供公共产品和为提供公共产品而筹集财政收入,还需要配合政府管制式直接介入非公共产品领域与微观经济活动。客观地说,高端决策层对与之伴随而来的财权、事权高度集中状况和由此产生的活力不足问题,并非没有引起足够重视和不思改变,1956年就在"十大关系"的探求中提出分权思维,但是先后以1958年和1970年为典型代表的大规模向地方分权举措,都很快铩羽而归,徒然走了"放乱收死"的循环过程而不得不落到财政"总额分成、一年一定"的无奈状态。到了1980年之后,改革开放新时期以"分灶吃饭"为形象化称呼的分权,是以多种"地方包干"配合全局渐进改革和向企业的"放权让利",调控格局由"条条为主"变为"块块为主",在松动旧体制、打开一定改革空间后,却并未能触及和改造政府按行政隶属关系组织财政收入和控制企业这一旧体制症结,很快又形成了"减税让利"已山穷水尽而企业却总活不起来、地方又演化为"诸侯经济"的局面,中央政府调控职能进退失据、履职窘迫的不良状态已在政治上经济上皆不可接受,这才最终逼出了走向经济性分权的1994年分税制改革。

   必须强调,1994年分税制改革是以邓小平南巡后确立社会主义市场经济目标模式为大前提的。以市场配置资源为基础机制的市场经济,要求政府职能主要定位于维护社会公平正义和弥补市场失灵和不足,因而政府的事权、财权主要定位在公共领域,"生产建设财政"须转型为"公共财政",以提供公共产品和服务作为主要目标和工作重心。所以制度安排上,必然要求改变按行政隶属关系组织财政收入的规则而走向法治背景的分税分级体制,让企业得以无壁垒地跨隶属关系、跨行政区域兼并重组升级优化而释放潜力、活力,充分公平竞争;同时在政府间关系上,也遵循规范与效率原则,由各级政府规范化地分工履行公共财政职能,将事权与财权在各级政府间进行合理划分,配之以财力均衡机制即以资金"自上而下流动"为主的转移支付。这个框架,即是"经济性分权"概念下的财政分权框架,也即形态上类似于"财政联邦主义"①国际经验的分税分级财政体制安排。

   分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容,首先包括在各级政府间合理划分事权(支出责任)与财权(广义税基配置);按税种划分收入建立分级筹集资金与管理支出的财政预算;进而合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题,以及转移支付体系问题。分税制既适应了市场经济下政府维护市场秩序、提供公共产品职能定位的内在要求,也迎合了各级政府间规范化地、可预期地分工与合作以提高公共资源配置效率这种公共需要。

   因此,一言以蔽之,分税制财政体制内洽于市场经济。在我国不断深化社会主义市场经济体制改革和推进全面配套改革,"五位一体"地实现现代化中国梦的征程上,坚持分税制财政体制改革方向,是切切不可动摇的。从1994年以来的基本事实出发,近些年来地方财政运行中出现的县乡财政困难、隐性负债、土地财政、"跑部钱进"等问题,决非分税制所造成的,恰恰是因为分税制改革在深化中遇阻而尚没有贯彻到位、特别是在省以下还并未成型所引致。

面对现实生活中与基层困难、地方隐性负债和"土地财政"短期行为相关的问题与弊端,除了有未知省以下实情而把这些负面因素归咎于1994年分税制改革(实质上便会否定与市场经济相配套的财政改革与转型大方向)这种错误认识之外,还有一种虽未在表述上全盘否定分税制方向,却从强调"因地制宜"切入而提出的"中央与省之间搞分税制、省以下不搞分税制"、"非农区域搞分税制、农业区域不搞分税制"的主张,作者曾将其概括为"纵向分两段、横向分两块(两类)"的设计思路而撰文提出不同意见[2]。这一设计思路看似以"实事求是"为取向,要害是未能领会市场经济资源配置的内在要求而脱离了中国经济社会转轨的基线和现实生活中的可操作性,属于一种使财政体制格局重回"条块分割"、"多种形式包干"的思维方向,完全未能把握深化改革的"真问题":一个统一市场所要求的各种要素无壁垒流动的制度安排,如何能够如此"因地制宜"而横、纵皆为切割状态?

如果说省以下不搞分税制,那么实际上这恰恰就是说的"94改革"以来我们遗憾地看到的因深化改革受阻而业已形成、为人诟病的现实状态,真问题是如何走出这一"山重水复疑无路"的不良困境;如果说"农业地区不搞分税制",那么且不说实际操作方案中如何可能合理地将我国具体划分各类大大小小、与非农地区仅一线之分的"农业地区",只要试想一下体制分隔、切割状态下各个区域中的企业将如何形成我国目前第一大税种增值税的抵扣链条,以及各地政府将如何处理各自辖区的企业所得税索取权?这种将生成完全不能接受的紊乱状态后面所存在的真问题,是统一市场的资源配置优化机制,必然要求分税制"横向到边,纵向到底"地实施其制度安排的全覆盖--分税制改革的制度创新的内在要求如此,与之相联系、相呼应的管理系统创新、信息系统创新,也必然都应当"横向到边,纵向到底"地全覆盖。

    

   三、完整、准确地理解分税制所应澄清的几个重要认识

   分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济和现代社会形态系统化联结的制度框架,需要从政府与市场关系这一"核心问题"入手,在"让市场充分起作用"的取向下,完整地准确地理解,才有利于消除诸多歧义,寻求基本共识。

   (一)分税制的逻辑起点,是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权

   在市场经济中政府应从计划经济下直接配置资源的角色退位于主要在市场失灵领域发挥作用,提供公共产品与服务和维护社会公平正义,各国共性的政府事权范围,大体取决于公共产品的边界。为履行政府公共职责,社会必须授权赋予政府配置(获取和支配)资源的权力,这其中便包括在配置经济资源中获取资金的权力和支配资金的权力,现代社会通常表现为立法机关授权。其中收入权包括两类:一类是征税(费)权,一类是举债权。前者即为通常意义的财权,后者实为与形式上"无偿"取得收入的财权相辅助的"有偿"方式的权变因子--相应地,政府收入类型分为税、费和债,其中以税收为主(如果为提供跨时、跨代际公共产品而融资,则可以举债)。至于如何征税,则需要同时考虑收入足额目标和尽可能不对市场形成扭曲,并对社会成员利益适当"抽肥补瘦",这客观要求税制设计要具备统一、规范、公平、效率取向和形成必要的差异性("对事不对人"地"区别对待")。在税收制度的安排上要求尽量保持税收的"中性",是为尽量避免对资源配置产生扭曲影响,然而发挥对市场的引导作用和政府宏观调控作用,又要无可避免地加入税制的适当差异化设计。因此,在商品经济不发达的农业时代,通常只能以耕地作为税基的农业税成为首选;随着商品经济的兴起,以商品流转额为税基的流转税得到各国青睐;当经济进一步发展到近现代后,所得和财产类税基便受到了各国的重视。分税制体制的整体设计,必然要求以政府在现代社会"应该做什么、不应该做什么"和政府对市场主体和纳税人的调节方式为原点,即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点,把财政事权(支出责任)的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面,在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

   (二)政府事权范围对政府收入规模(广义宏观税负)起着大前提的作用

   政府的收入权,为政府实际筹集收入提供了可能,而实际需要筹集的收入规模(通常为政府可用财力在GDP中的占比即广义"宏观税负"为指标)则首先取决于政府事权范围,或者取决于特定国情、阶段、战略设计等诸因素影响制约下的公共职能的边界。这反映着一种政府"以支定收"的理财思想所带来的规律性认识,同时也可依此视角来对近年来关于我国宏观税负高与不高的争论作出点评与回应。剔除财政支出效率和各国公共品供给成本的客观差异等因素,所谓宏观税负高与不高,首先地、主要地取决于政府职能定位、事权范围的大小。从工业革命之后各国实践情况看,政府支出占比的长期表现均呈现上升趋势,这便是由著名的"瓦格纳定律"所作的归纳--其根本原因,在于随着社会发展,经济社会公共事务趋于复杂和服务升级,政府公共职能对应的事权范围渐趋扩大所致。

   中国政府事权范围和职能范围边界,在传统体制下总体而言明显超出成熟市场经济国家(这里未论"城乡分治"格局下的某些乡村公共服务状况),改革开放以来有所趋同,但仍差异可观,除有政府职能转变不到位而导致的政府越位、缺位和资金效率较低等因素外,还包括:转轨过程中的特定改革成本;为落实赶超战略实现民族伟大复兴而承担的特定经济发展职责;我国力求加速走完成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程,导致在其他国家顺次提供的公共品(有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品)等因素,在我国改革开放三十多年内较密集地交织重叠[3]。

   上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来"无谓"政府支出或较高行政成本的问题,主要是想说明,政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架,不同国家,发展阶段不同,国情相异,所以各国间静态的宏观税负可比性不强。中国的特定国情和当前所处的特殊阶段,导致政府事权范围较广,在既成宏观税负和政府支出占比水平之中,除确有一些不当因素之外,也具有其一定的客观必然性和合理性。

   上述分析表明:市场失灵要求政府履行公共职责(事权),相应需赋予其获取、掌握(配置)经济资源的权力(收入权和支出权),而政府籍收入权获取收入规模(政府可用财力/GDP占比)的大前提取决于事权范围,当然实际获取收入的规模又同时取决于经济发展情况、征管能力、税费制度设计与政策以及政府的公信度等等因素。因此,事权和应顺应于它的财权是"质"的制度框架性规定因素,它更多地反映着财政体制安排,而财力规模与宏观税负是事权、财权大前提、大框架下多种因素综合作用生成的"量"的结果。

   (三)事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节

   分税制财政体制内容包括:事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分。其中,反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节,是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此,我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见,而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化我国的分税制改革。

   与讨论政府总体收入规模之前需要界定合理事权范围相类似,讨论各级政府财力规模和支出责任的合理化问题之前,必须合理划分各级政府之间的事权。这符合第一层次以支定收的原理[4]。只有各级政府间事权划分合理化,支出责任才可能合理化,才可以进而讨论如何保证各级财力既不多也不少,即"财权与事权相顺应(相内洽)、财力与事权相匹配"的可行方案。

   把某类事权划给某级政府,不仅仅意味着该级政府要承担支出责任,更要对公共产品的质量、数量和成本负责。因此,"事权"与"支出责任"两个概念其实并不完全等同,支出责任是事权框架下更趋近于"问责制"与"绩效考评"的概念表述。公共财政的本质要求是在"分钱"和"花钱"的表象背后,来对公共服务责任进行合理地有效地制度规制以寻求公共利益最大化。

   一般而言,不同政府层级间的事权划分要考虑公共产品的属性及其"外溢性"的覆盖面、相关信息的复杂程度、内洽于全局利益最大化的激励-相容机制和公共产品供给效率等因素。属于全国性的公共产品,理应由中央政府牵头提供,地区性的公共产品,则适宜由地方政府牵头提供。具体的支出责任,应合理地对应于此,分别划归中央与地方。同时,由于地方政府较中央政府更具有信息优势,更加了解本地居民需要,因而在中央政府和地方政府均能提供某种公共服务的情况下,基于效率的考虑,也应更倾向于由地方政府提供。

   (四)广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点,且要求地区间税基配置框架大致规范一律,但各地实际税收丰度必然高低不一,客观存在我国尤为突出的财政收入的地区间"横向不均衡"

   在事权合理划分后之后的逻辑环节,依次为财权配置(广义税基划分安排)、预算支出管理和相应于本级主体的产权和举债权配置问题。这里先看税基划分。

   按税种划分收入(即税基配置),属于分税制财政体制框架下的题中应有之义和关键特征。政府所有的规制和行为,均应以不影响或尽量少影响生产要素自由流动和市场主体自主决策为标准,相应的收入(税基)划分,则需要考虑税种对生产要素流动影响以及中央、地方分层级的宏观、中观调控功能实现等因素。税种在中央、地方间的划分即税基的配置,一般认为要遵循如下基本原则:与国家主权和全局性宏观调控功能关系密切、或税基覆盖统一市场而流动性大的税种,应划归中央;而与区域特征关系密切、税基无流动性或流动性弱,以及税基较为地域化、不会引起地区间过度税收竞争和需要"因地制宜"的税种,应划归地方。按此原则,如关税、个人所得税、增值税、社会保障税等应划归中央,如房地产税、资源税、特定地方税等应划归地方。

   我国"94改革"后在收入划分上为考虑调动地方积极性,将税基大或较大的几个税种(增值税、企业所得税、个人所得税)作为共享税,但这些同经济发展直接相关、税基流动性特征明显的主力税种划定为中央与地方共享税,在一定程度上违背了收入划分的应有原则,结果是刺激地方政府承担较多的经济发展事权以及在相互之间实行过度的税收竞争。因此,"分财权(税基)"和"分财力(收入)",均有其需遵循的科学规律和所应依据的客观内洽机制,不应简单按照人的主观意志与偏好行事,这方面人为的调控空间很有限度。

   无论税种(税基)在政府间如何配置,收入是独享还是共享,其划分原则和共享办法与比例,在一个国家内应是上下贯通、规范一律的。即使那些不宜由中央或地方专享,出于过渡性的或甚至是长期理由不得不划为共享税的税种(如我国目前的增值税、企业所得税和个人所得税),也需要执行全国统一的分享办法和分享比例。假如我们不能坚持最基本的"全国一律"特征,我国1994年形成框架的分税制的根基就会被动摇--试想,如按有些同志听来似乎"有道理"的主张,把欠发达地区的增值税25%分享比重(或所得税40%分享比例)提高,用以"因地制宜"地缓解地方困难,那么假定这一个省(区)如果调为50%,另一个省(区)马上会抬出一大堆理由要求升为60%,最欠发达的边远省(区)则可能会要求70%以上,而中部地区、发达地区同样会很快愤愤不平地摆出一大串理由与"困难"来要求也改变比例。这样,体制的实际规则,就会转变为"一地一率"、讨价还价的分成制,分税制体制的基本框架便将随之而轰然倒塌,原来弊病丛生、苦乐不均的 "会哭的孩子有奶吃"、无休止的扯皮、"跑部钱进"、和桌面之下的灰色"公关"等等问题,就都会卷土重来,按税种划分中央、地方收入的基本逻辑将荡然无存。这样现实中的财政体制便不是与统一市场、公平竞争环境及体制稳定规范性相契合的"分税制"体制了。因此,即使是共享税,其切分办法也必须全国一律,"因地制宜"要靠后面的转移支付来处理,这实际成为维护我国"94改革"基本制度成果的底线。

   需要强调的是,各地区税基配置统一、分享办法相同、分享比例一律,并不意味着各地区实际的税收丰度(某一税种的人均可实现收入数量)均平化,却会出现由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭的情况。这就注定会产生区域间财政收入丰度显著的"横向不均衡",这种情况在区域差异悬殊的我国尤为显著,客观地形成了比一般经济体更为强烈的均衡性转移支付制度需求。

(五)因收入与支出二者在政府间划分遵循不同原则,各地税收丰度和供给品成本又必然不同,中央本级、地方本级必不可能各自收支平衡,

客观上需要以基于"中央地方纵向不均衡"的自上而下的转移支付制度,调节"地区间的横向不均衡"

   规范的制度安排内在地要求各地税种一律、分享比例一律,但实际的税收丰度却会由于地区经济发展水平的差异及其他相关因素而大相径庭,注定会产生区域间财政收入丰度显著的"横向不均衡"。与此同时,地方政府提供"基本公共服务均等化"所需的公共产品的供给成本,却又会因巨大的地区差异而产生另一个支出负担上的"横向不均衡",使欠发达省(区)面临更大困难。因为恰恰是税收丰度很低的地方,大都是地广人稀、高原山区、自然条件较严酷而提供公共产品的人均成本非常高的地方;又恰恰是税收丰度较高的地方,一般都是人口密集、城镇化水平高、自然条件和生存环境较好因而提供公共产品的人均成本比较低的地方。财政的收入丰度低而支出成本高,这就是欠发达地区普遍面对的困难处境,因此分税制框架下对这个问题的解决之道,便主要需依仗"自上而下"的中央财政、省级财政对欠发达地区的转移支付制度安排,形成可持续的调节区域差异的通盘方案。

   随着经济社会复杂性的提高,人们需求的多元化和个性化明显增强,政府事权下移为某种大趋势,各国实践也印证了这一点。在市场经济下,商品极大丰富、生产要素流动活跃、国内国际间贸易活动频繁,以商品和生产要素为税基的税种成为各国首选,而从这些税种的特点和属性分析,恰恰都宜将其作为中央税,即使与地方分享,地方分享比例也不宜过高,否则会阻碍生产要素和商品的流动,违反市场经济原则。因此带来中央税权和可支配财力均呈现出"上移"的实践运行结果,与社区、地方"自治"倾向上升而发生的事权"下移"又恰恰形成鲜明的对比。加之中央政府无一不是必须承担调节各地区差异等全局性的任务,只有其可支配财力规模大于本级支出所需规模,才可能腾出一部分财力以转移支付等形式去履职尽责。所以,从中央与地方层面看,必然出现中央本级收大于支、地方本级收小于支的"纵向不均衡"的客观、常态格局,"中央拿大头支小头、地方拿小头支大头"的财力"纵向不均衡"不但不足为奇,而且正是各国分税分级体制运行的共性特征,相应地,转移支付也主要表现为"自上而下"的财力转移即"资金向下流动"格局。"94改革"已使中国政府财力分配的这一格局初具模样。

   我国现阶段中央收入占比为50%弱的水平,无论与其他代表性国家相比,还是与我国中央政府所承担的宏观调控职责相比,都可说中央收入占比并不高。其实问题更明显地出在支出侧,即支出总盘子中中央占比过低(仅约为15%)、地方支出占比过高。2009年经合组织(OECD)成员国中央支出非加权平均值为46%,其中与中国可比的大国如美国是54%,英国是72%,日本是40%[5]。而中央与地方支出失衡背后的原因恰恰是政府间事权划分不合理导致的支出责任错配,政府间事权划分办法不规范、不统一,具有明显的非规范特色;同时新增事权多采取"一事一议"办法,无统一科学标准化的原则和方案遵循。我国有些中央应承担的事权如国防,现实中往往以"军民联防"、"军地共建"等名义较深度而无规范地扯入了地方,另一些也理应由中央承担的重要事权如经济案件的司法审判权,则几乎全部交给了地方,使得在地方利益眼界内非公平判决层出不穷。合理解决这些问题之道,不是减少中央收入占比,而是应调整事权和支出责任,相应提升中央在支出总盘子中的占比。

   无论是考虑到"实现共同富裕"的社会主义本质,还是法治社会下基于公民"人权平等"提出的"基本公共服务均等化"要求,都客观地需要运用转移支付制度手段对财政资金余缺自上而下地在政府间进行适当调节。这种转移支付有效运行的基本前提就是"纵向不均衡"地由中央取得与其宏观调控功能相称的财力,进而去调节地区间的"横向不均衡"。新时期中央政府不可回避的一项重要责任,就是以合理方式"抽肥补瘦",抑制地区间差距扩大--这种中央政府针对"横向不均衡"履行区域差异调节责任的物质前提,就是形成合理设计与可持续实施的中央、地方间"纵向不均衡"的财力分配框架。

   所以,市场经济下分税制框架中必然内含的转移支付制度建设,在我国尤其重要,必须进一步按"长效机制"要求来打造并加以动态优化。相应于此,我国转移支付制度建设目标包括平衡地方基本公共服务能力和实现特定宏观调控目标两大方面,分别大体对应于"一般性转移支付"和"专项转移支付"。

   (六)财权与事权相顺应和财力与支出责任相匹配都十分重要、不可偏废,但二者属递进关系而非平行关系,较适当的"中央地方财力占比"是在正确处理经济性分权制度安排各环节后自然生成的

   在1994年分税制改革启动时,《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》提出了"根据事权与财权相结合的原则…并建立中央税收和地方税收体系…"、"并充实地方税税种,增加地方税收入",但随着改革进程中出现的诸多问题,对事权与财权相结合的提法提出了质疑。近些年的文件只是屡次强调了"财力与事权相匹配",学界也有解读为不讲财权、只讲财力才是出路的声音。

   从结果导向看,追求各层级政府和各地方政府实现财力与事权和支出责任相匹配,是分税制体制安排逻辑链条的归宿,也属于分税制建立和完善的动力源,但这并不意味着,我们可以放弃"事权与财权相顺应"这一内含于原"相结合"表述中的追求与市场经济内洽而规范制度建设的前置环节。近些年的实践恰恰充分表明,我们亟须明确地在"事权与财权相顺应"的基础之上,追求"财力与支出相匹配"的结果。也就是说,循着"一级政权,一级事权,一级财权,一级税基,一级预算,一级产权,一级举债权"的制度建设逻辑,再配上有效的转移支付制度,才能最终可持续地实现使中国哪怕是最欠发达地区的地方政府,也能够以其可用财力与"基本公共服务均等化"的职能相匹配。如何使财权(广义税基)与事权相顺应、相内洽、相结合,是最终使财力与事权相匹配跳不过去的前置环节。

   强调事权与财权相顺应,就意味着我们必须如"十八大"报告所强调的更加重视地方税体系的建设,重视地方潜在税基的发掘,并重视地方阳光化举债制度的建设和国有资产管理体系的完善,而非仅仅盯在目前可见到的现有收入如何分享、如何调整分成比例的问题上。早在1980年代第二步"利改税"时,我国便设计了城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。当时设计这四个税种,重要目的之一"是为改革财政管理体制做准备,希望通过建立地方税体系,使地方有比较稳定的财源,稳定中央与地方的分配关系。"[6]但是分税制运行二十多年来,尤其是进入新世纪以来,房地产、矿产(包括石油、天然气、煤炭等主要能源品和金属矿石、碳石等基础品)价格飙升,最适宜作为地方税的这两类税基迅速成长,但因地方税体系建设明显滞后,相关的理顺体制、深化改革任务也步履维艰,这不能不说与忽视和淡化"事权与财权相顺应(相结合)"的认识和指导原则有关。

   重视"事权与财权相顺应",也必然相应要求提高对税权下放的关注度。税权下放不仅包括税种选择权,税率调整权,也包括最终于一定条件下的因地制宜设税权。地区间特色、互补发展的态势早已显现端倪,近年国家也有意引导各地区按照"功能区"模式发展,这意味着各地的"特色税基"将会由潜在状态而浮出水面,"靠山吃山、靠水吃水",在体制规范化条件下,地方政府应可以考虑适当地、依法地、按照科学合理的方式从"特色资源"中获取收入。由于"特色资源"不易流动,相应也不会产生税源竞争。同时特色资源的开发维护需要特殊成本支出,这种收入恰恰可以弥补这部分支出,也符合税收的"受益"特点。可以设想,在消费税中讨论增设特色消费税税目,各地区可以因地制宜地按照本地区特色资源设定具体税目和税率。比如一些中西部欠发达地区,其自然资源或"红色文化"积淀比较有特色,便可以考虑对来此的旅游者开征特色消费税;再比如,针对东部大城市的拥堵问题,可以考虑开征"拥堵税(费)",等等。

   如果重视"事权与财权相顺应",我们就势必需要首先重新审视目前税种划分是否合理,并创造条件改革税制,积极考虑"营改增"倒逼之后的资源税、房产税、消费税、环境税等的改革,在配套改革中积极地为丰富地方税基打基础,而不是一上来先大谈中央、地方财力占比高与低的问题。即使在现行一些较小税种划分的技术层面,其实也有依此思路的改进空间,如目前的车辆购置税、烟草消费税等。

   所以,事权与财权相顺应和财力与支出责任相匹配两者都十分重要,不可偏废,但逻辑顺序上二者是一种递进关系,切不可错认为是平行关系,甚至认为后者对前者是替代关系或涵盖关系,这将引出将分税制深化改革、制度完善的任务,简单化为"分钱"和"占比"调整问题,以及滑向"一地一率"式因地制宜主张的严重误区,而贻误改革事业。

   依上所述,也可以得出一个至关重要的认识:近年人们往往热衷于反复讨论、争议不休的"中央、地方财力(收入)占比"高与低的问题,其实并没有触及中国现阶段深化分税制改革的关键。较适当的中央地方财力分配格局,在"占比"上的量化指标,应是在正确处理经济性分权各项前置环节制度安排问题之后,加上全套转移支付的优化设计而自然生成的,不是根据主观偏好可以设计出来、或简单依从"国际经验"比照出来、或在"争论"中"少数服从多数"的。我们既不应、也不必把"中央地方收支应占百分之多少"的问题作为讨论的重点,更不能把这一点作为讨论的大前提。

    

   四、今后深化财政分税制改革的基本思路与重点

   基于以上认识,近期和未来在深化改革中健全完善我国分税制财政体制的大思路,应是在明确政府改革中职能转变、合理定位的前提下,配合政府层级的扁平化和"大部制"取向下的整合与精简化,按照中央、省、市县三级框架和"一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权"的原则,配之以中央、省两级自上而下和地区间横向的转移支付制度,建立内洽于市场经济体制的事权与财权相顺应、财力与支出责任相匹配的财政体制。根据"94改革"以来分税制深化改革不尽如人意的突出矛盾和真实问题,今后改革的重点至少应包括:

   (一)在"最小一揽子"配套改革中积极、渐进推进省以下分税制的贯彻落实,通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革,在大面上将我国原来的五个政府层级扁平化为中央、省、市县三个层级(不同地区可有先有后),以此作为由"山重水复"变"柳暗花明"的一个框架基础。

   (二)在顶层规划下调整、理顺中央与地方三层级事权划分,进而按照政府事务的属性和逻辑原理,合理和力求清晰地划分政府间支出责任,尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作,并在其后动态优化和加强绩效考评约束。例如:地方政府应退出一般竞争项目投资领域;经济案件司法审判权应集中于中央层级,等等。

   (三)以税制改革为配合,积极完善以税种配置为主的各级收入划分制度。大力推进资源税改革(以将"从价征收"机制覆盖到煤炭为重头戏)和积极扩大房地产税改革试点范围;扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节,将部分消费税税目收入划归地方;将车辆购置税划归为地方收入;于积极推进"营改增"中,将增值税中央增收部分作为中央增加对地方一般性转移支付的来源。

   (四)按照人口、地理、服务成本、功能区定位等因素优化转移支付的均等化公式,加强对欠发达地方政府的财力支持;适当降低专项转移支付占全部转移支付的比重,归并、整合专项中的相似内容或可归并项目;尽量提前其具体信息到达地方层面的时间,并原则上取消其"地方配套资金"要求,以利地方预算的通盘编制与严肃执行。此外,还应积极探索优化"对口支援"和"生态补偿"等地区间横向转移支付制度。

   (五)结合配套改革深化各级预算管理改革,在全口径预算前提下从中央级开始积极试编3-5年中期滚动预算;把单一账户国库集中收付制发展为"横向到边、纵向到底";配之以"金财工程"、"金税工程"式的全套现代化信息系统建设来支持、优化预算体系所代表的全社会公共资源配置的科学决策;应加快地方阳光融资的公债、市政债制度建设步伐,逐步置换和替代透明度、规范性不足而风险防范成本高、难度大的地方融资平台等隐性负债;地方的国有资产管理体系建设也需结合国有资本经营预算制度建设而积极推进。

   (六)在"渐进改革"路径依赖和"建设法治国家"、"强化公众知情与参与"多重约束条件和逻辑取向下,逐步而积极、理性地推进财税法制建设,掌握好服务全局大前提下"在创新、发展中规范"与"在规范中创新、发展"的权衡点,强化优化顶层规划和继续鼓励先行先试,在经济社会转轨历史时期内,不断及时地把可以看准的稳定规则形成立法。

    

   参考文献略。作者:贾康 梁季;来源:中共中央党校学报 2013年5期。

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