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“村改居”社区治理中面临的困境

时间 : 2014-04-29 来源 : 本网原创稿 作者 : 中国(南方)学术网 【字体:

摘要:随着城市化进程的加快,“村改居”社区应运而生,这种社区不同于农村村委会,也不同于城市社区。 这一新生共同体给社区治理带来了新的困惑和挑战。“村改居”后的社区主要面临社区自身角色的转换、社区自治中 如何调动居民参与社区事务、发展自治组织,以便更好地管理社区等三个主要问题。“村改居”社区应该积极转换角 色,引导群众积极参加社区事务,建立长效的制度机制。

关键词:村改居;社区治理;困境

随着城市化进程的加快,20世纪90年代以 来,我国逐步开始了“村改居”的工作,农村地区开 始卷入城市化的浪潮之中。所谓“村改居”是指农村 地区建制实施“农转非”,农民的农业户籍转变为非 农业户籍,将村民委员会这一基层自治组织改变为 社区居民委员会。“村改居”是城市化过程中发展起 来的一种新社区模式,这种社区模式需要新的社区 治理方式,虽然已经披上了一层城市的外衣,但是 不同于城市社区居民治理的模式。“村改居”的这些社区自治走在一个分叉路口,是要沿用原来的村民 治理的模式,还是套用城市社区居民治理模式,这 些社区在治理问题上面临困境。本文试从“村改居” 社区的特点切入,分析这些新型社区与城乡社区的 不同之处,进而引出所面临的治理困境,提出一些 解决办法和建议。

一、“村改居”社区的兴起及其特点

“村改居”工作兴起于本世纪初,它是中国城镇 化过程中所特有的现象。改革开放后,中国的经济 平均增长速度达到10%,经济的发展进一步推进了 “村改居”的工作。尤其在经济发达地区,农村的经 济结构发生了质的变化,基本摆脱了传统第一产业 的束缚,非农经济已成为农村集体经济的主体。在 城市建设的过程中,农村的产业结构和生活方式在 城镇化的进程中发生着巨大的变化,不可避免地卷 入城市化的洪流中。据国家统计局统计,我国城镇 化率从2000年的32.6%增长到了2012年的 52.6%。北京、上海是城镇化比较成熟的代表,北京 的城镇化发展尤为迅速,城镇化率增加近20个百 分点。除北京、天津外,其他省份城镇化发展也处于加速阶段,从1995年到2008年,福建、江苏、 浙江三省城镇人口比重均增加25个百分点以上。 [1] 城镇化的迅猛发展,使得一些省市“村改居”工作发 展迅速,如胶州湾海底隧道建设占地使4个村的村 民集中安置,直接由农村村落变为城市社区。到 2004年底,济南市“村改居”数量已经达到了102 个,占城市社区居委会总数的25% [2]

“村改居”的兴起主要是经济发展与城市化的推 动下的产物,有其自身的特点。一是社区居委会职 能的逐渐转变。城镇化的发展,使原来的村委会挂 起了社区居委会的牌子,但它并未成为城市居民委 员会,而是迈入纯城市社区建制的过渡阶段。“村改 居”的社区具有“亦城亦村”的特点。原来村委会的工 作重心在经济上,村长在总结工作时,总是把修路 挖井等事情的处理状况放在第一位,而把一些公共 事务放在比较次要的位置,比如村务公开、教育事业等,现在“村改居”的社区居委会,逐渐进行从发 展经济到社会公共事务管理的转变,例如社区共 建。社区注重联系居民,按时为居民发放社会保障 补助,模仿城市居民组织选举,积极发展社区联系 居民的机制,定期走入贫困家庭并进行一定的扶 持,以及社区居委会“村改居”后原来农村集体财产 的安置,社区居民的就业和权益保障等问题。从现实来看,这些问题涉及原来村民直接的利益,处理 这些问题更加棘手。“村改居”后的社区居委会面临 新的考验。二是居民与居委会关系的逐渐转变。相比 从前,村委会侧重于对“有关集体土地的使用、乡 村事务的管理、征缴税费及乡村整体发展的决策”。 [3] 村民和村委会之间的相互联系频繁,村民对村委会 更具有依赖性。“村改居”后,社区居委会的职能逐 渐转变,它更多地把工作重心放在了环境卫生、文 艺活动、计划生育等事务上来,社区与居民的经济 利益关系削弱,而社会保障的社会化,使居民与 社会有了更多的联系,居民对居委会的依赖性 变小。

二“、村改居”社区治理的困境

城市化的发展,使原来的村落成为城市社会中 的一员,这些“村改居”的社区初入城市,在社区自 身治理上面临着一些困境。

()社区居委会行政化色彩偏重 “村改居”社 区是农村社区向城市社区的过渡阶段,这些社区行 政化色彩偏重,主要表现在以下两个方面:

1.“村改居”社区被纳入城市居委会后,管理体 制行政科层化,居委会人员的任职条件等都由街道 确定,很多事情唯街道办马首是瞻。以前村委会财 政由集体经济承担,但是进入城市转制以后,由街 道拨付,并且经费减少,造成社区有事时无经费的 困境,这也在一定程度上造成社区对街道的依赖。

2.工作方式行政化,命令化。政府的职能部门 经常把任务推给街道,但“下任务不下权”、“下事 情不下钱”。 [4] 以前的村委会出面协调本村的大小事 务,基本顾忌到每个人的利益,但是在城市中,社 区充当了服务者的角色,上级政府职能部门把任务 委派给街道,街道下放任务,把社区作为自己的派 出机构,社区成了上级部门的“一条腿”,把引导变 成了指导。社区疲于应付上级任务,而忘记了自己 服务的功能。兰州的“村改居”居委会工作人员反 映,“村改居”后的社区仍然沿用原来村委会管理模 式,上级部门每年把社区卫生、计划生育等工作作 为社区的考核标准,在检查工作组到来之前,这些 社区为了考核优秀,几乎让全社区的工作人员加入 到卫生大清洁的工作中去,社区居民去社区办事, 找不到负责相应事务的工作人员。“村改居”社区重 视行政管理模式而忽视服务的理念,管理模式单 一,无法适应城市社区的管理模式。

()居民参与不足,社区自治能力不强“村改 居”社区治理中,行政化效应仍然占据着重要的地 位,社区居民的自我自治、自我管理、自我服务意 识淡薄,社区动员能力不足,弱化了社区自治的能 力。撤村后,虽然村民在户籍身份上变为城市居 民,却因为缺少新的联系纽带而出现疏离化的倾 向,这样更加需要新的组织载体对其进行服务和管 理。同时,外村人及外地人口作为城市新的人口群 体,打破了原来农村的“半熟人”社会,居民之间的 熟悉感降低。这些社区居民离开了原来的村落,脱 离了原来的村委会的管理,对现在的社区缺乏认同感。多数村民进入城市后,有事还是会找原来的村 干部或者大队长,很多村民虽“居”在社区中,但没 有真正“生活”在社区中,在心理上还没有完全接受 现有的“村改居”社区治理模式。当问到“你是否关心 社区的事情”时,大多数村民认为没什么事情找社 区,平时也很少关心社区的事情,社区工作人员有 事叫就去,没事就不去社区。当问到“社区选举时, 你去吗?”村民的态度是叫了就去,去了以后也只是 举举手。大多数“村改居”居民的政治参与意识强 烈,可是政治参与行为不高。除此之外,“社区治理 是基层多元利益主体进行集体行动和选择的过程, 社区治理需要协调多方的利益与关系,现代社区分 化为功能各异的各类现代社会组织,与传统社区相 比具有高度的分化性”。 [5] 受主客观影响,“村改居” 社区居民对现有社区共同利益关心较少,社区共同 意识不强,缺乏认同感和归属感,社区的很多活动都是由赋闲在家的老年人参加,年轻人都忙于工 作。社区由于参与主体的局限性,再加上居民参与 意识不强,导致社区自治能力不强。

()社区自治组织发展相对缓慢当前“村改 居”社区自组织的发展面临一些困境“。村改居”后的 居民主要由原来的失地农民组成,39.7%的调查对 象文化程度是在“初中及以下”,有29.3%的调查对 象文化程度为“高中(中专、中技) [6] 这些居民大多 数年岁较大,文化程度普遍低,参与意识不高,参 与行为缺乏,对于社区的规章制度也不是很了解。 缺乏参与社区事务的前提和动力,是目前阻碍社区 自组织发展的主要障碍。大多数“村改居”居民在受访中谈到,社区的事务自己也搞不懂,上面下放任 务,自己按章办事。再者,“村改居”后,大量外来人 口涌入社区,对社区事务关注度不高。“村改居”的 社区居民发展自组织也只是局限于有共同爱好的一 群人,他们组织兴趣协会和文化活动,但这些自组 织没有制定相关的组织制度和人员编排,主要是靠 熟人之间的情感维系,这种维系具有很大的易变性和不稳定性,如果处理不当,会造成组织的解体。 兰州某些“村改居”社区中,有共同爱好的人组成秧歌队或者合唱团,在一定程度上丰富了社区文化生 活,陶冶了个人的生活情趣,但是这些组织在参与 社区事务的能力上却显得后劲不足,它只是靠共同 爱好来维系,一旦核心人物不在,这些组织可能长 期瘫痪。

三、解决“村改居”社区困境的路径

“村改居”后的社区是我国转型时期的一种特殊 产物,但是“村改居”社区出现较晚,许多社区工作 没有系统的规制,而是盲目进行,在实施操作中出 现了问题,这就需要我们在实施中不断进行探索。

()逐步理清“村改居”社区居民委员会与政府 的关系当前,许多城市社区和街道办事处的关系 是被领导和领导的一种关系,“村改居”社区效仿城 市社区的运行机制,直接承担上级指派的任务。应 按照“政事分开、政社分开”的原则和“小政府、大 社会、大服务”的要求,理顺政府与社区的关系。社 区居委会协助、配合上级政府管理社区事务,不是 一级行政机关,其主要的职能是行使社区居民赋予 的自治权,为社区居民服务,应进一步理顺基层政府、街道办事处和社区的关系,可尝试在基层政府 与社区之间建立一种委托———“代理式契约关系。 [7] 政府作为上级领导,对社区事务应该给予指导、协 调、动员、监督,在财力物力上给予相应的支持, 而不是参与干涉社区事务。社区居委会作为其代理 人,按照上级指示完成各项工作,以此有效地推进 两者平等合作的关系。除此之外,社区作为自治的 载体,应该广开渠道,积极配合,为居民的自我管 理、自我服务创造条件,让居民感受到自我管理、自我服务的甜头。关乎到社区重大事件时,可以召 开居民听证会,制定相关制度来提高工作的透明 度,使居民参与到社区管理之中。社区居委会不再 是上级政府的“一条腿”,而是帮助上级政府更好地 进行基层治理。

()建立社区居民参与的制度规范,逐渐完善 居民自治随着我国基层民主的发展,党和政府越 来越重视居民参与的一系列问题,比如参与方式、 参与对象、参与途径等,加快“村改居”居民参与的 建设。在“村改居”后,需要建立社区居民参与的长 效机制,必须用制度来明确不同参与主体的权利与 义务,提供方便便捷的参与渠道。各个“村改居”社 区应根据本社区的实际状况,制定详细的参与程 序,让居民一目了然。

“实行居民自治,制度建设是根本”。 [8] 要加强 居民自治的制度保障,居民可以直接或者间接进行 居委会选举,由居民集体讨论的自治章程可作为民 主管理制度,准时无误地公布社区的重大事务,向 居民公开民主监督制度。这样既可以使居民自治有 制度的保证,也给居民自治提供了一个标准。在对 “村改居”的居民进行采访时,居民们对有权力选举 居委会班子感到满意,大多数居民认为选举过程还 是比较公正的,通过选举可以选出好的领导。

()发展社区自组织“国家太大,社会成员之 间不可能建立面对面协调机制,社区较小,居民之 间可以而且事实上存在面对面协调机制;市场信奉 ‘没有免费的午餐’,市场不信眼泪,而社区提倡邻 里互助,关爱弱势群体”。 [9] 由此看来,社区自组织 是国家和市场的补充,在居民的日常生活中发挥着 不可小觑的作用。社区自组织优于“被组织”,在自 组织环境下,社区居民的生活关联度、熟悉程度都 比较高,它内在的规范能够让居民无形地自组织起来,降低了社区治理的成本。

如何实现社区治理目标的实现,需要社区外部 力量的支持,也需要社区居民自组织对社区内部事 务的整合配置,从而实现社区的“善治”。目前,“村 改居”社区最主要的自组织是文体娱乐组织。许多居 民自发组织形式多样的协会,不仅丰富生活,而且 为社区居民之间的交往提供了一个平台。社区自组 织和社区治理的目标是相一致的,发展社区自组 织,是为社区治理目标的实现提供一种新的社会力 量,大力培育发展社区自组织是衡量社区治理状况 的一个重要指标。

参考文献:

[1]代帆.中国城镇化发展的地区差异及与经济增长的关系研究[D].北京:首都经贸大学,2011.

[2]高灵芝,胡旭昌.城市边缘地带“村改居”后“村民自治”研究—基于济南市的调[J].2005(09)110.

[3]罗伯特·贝涅威克,朱迪·豪威尔.社区自治:村委会与居委会的初步比较[J].上海城市管理职业技术学院学报,2003(01)21-25.

[4]郭荣茂,许斗斗.关注村改居后失地农民就业保障问题[J].发展研究,2007(03)110.

[5]蓝宇蕴.都市里的村庄——一个“新村社共同体”的实地研究[M].北京:三联书店,2005.

[6]唐亚林,陈先书.社区自治:城市社会基层民主的复归与张扬[J].学术界,2003(03)15.

[7]邓敏杰.创新社区[M].北京:中国社会出版社,2002.

[8]陈伟东,李雪萍.社区自组织的要素与价值[J].江汉论坛,2004(03)114.

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