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会议综述:全球化视野下的区域与城市发展

时间 : 2012-05-25 来源 : 本网原创稿 作者 : 中国(南方)学术网 【字体:

——首届面向21世纪的全球区域-城市发展国际会议暨岭南国际学术论坛

  进入21世纪,世界全面过渡到一个信息社会和知识经济时代,跨行政区划的区域公共问题大量滋生,并有复杂化、多元化和规模化之态势,区域发展已经成为全球化和城市化背景下世界城市网络的重要特征。如何以政策议题为导向进行资源整合以发挥综合效应,提升区域竞争力,是当代公共管理的重要议题。

  由中山大学和广东省社会科学界联合会主办,中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院和《学术研究》杂志联合承办的“首届面向21世纪的全球区域-城市发展国际会议暨岭南国际学术论坛”于2011年12月17-18日在中山大学隆重召开。中山大学副校长陈春生、广东省社会科学界联合会副主席林有能、中山大学政治与公共事务管理学院名誉院长夏书章、中山大学政治与公共事务管理学院院长马骏、《学术研究》杂志主编叶金宝等领导出席了会议开幕式并致辞,美国城市事务学会Jill Gross教授为会议致贺词,并与中山大学政治与公共事务管理学院签署了战略合作协议,以共同致力于区域与城市研究的国际合作。

  本次会议是一次全球区域-城市发展领域具有广泛学术影响的重要国际会议,与会嘉宾包括来自美国、英国、法国、德国、加拿大及港澳台地区的20多名国际知名专家与来自内地的50余名知名学者。国际专家来自世界银行、美国纽约市立大学、旧金山州立大学、路易维尔大学、辛辛那提大学、佐治亚理工大学、犹他大学、德州科技大学,英国西英格兰大学、伦敦经济学院,法国巴黎东部大学、法国国家研究中心,德国卡塞尔大学等国际机构和知名学府。港澳台学者来自香港大学、香港中文大学、澳门大学、台湾暨南国际大学等高校。国内学者来自清华大学、武汉大学、浙江大学、同济大学、南开大学、山东大学、云南大学、华东师范大学、西北大学、厦门大学、北京师范大学、中南大学、华南理工大学、国家行政学院等二十多所国内知名院校和研究机构。《中国社会科学》《中国人民大学学报》和中央编译出版社等知名学术研究机构的代表也出席了会议并发言。

  在一天半的主题发言和分组讨论中,近百位专家围绕区域与城市治理的国际比较、中国区域与城市发展、珠三角城市群与区域一体化等议题进行了深入的讨论,分享了各自在区域与城市发展研究领域的研究成果和实践经验。

  一、区域与城市治理的国际比较

  人类城市化的历史在2007年出现了一个历史性的突破,全球城市人口首次超过了郊区人口,地球进入了“城市时期”。据预计,在2050年,全球将有超过70%的人口居住在城市。在一波又一波的城市化浪潮下,世界城市体系的政治-经济结构也随之发生了重大的变革。城市逐渐成为了政治与经济中心,城市不但包括了中心地区,也包括了其周边的郊区和农村。城市作为经济活动的中心,其资本和资金的积累,将会带动整个都市区的基础建设、技术创新和经济发展。第二次世界大战后,城市区域在世界各国如雨后春笋般地形成,区域发展成为了20世纪城市发展的主要特点之一,相关理论也先后确立。如戈德曼提出“都市区”(Megalopolis)概念,用来表示美国东北部沿海地区围绕各自核心成长的连串“都市区域”(Metropolitan Areas)会合而成的“超级都市”(Super-metropolitan)。麦吉根据东南亚发展中国家农业和非农业活动高度融合,将沿大城市间的交通走廊密集分布所形成的区域称为“达斯科塔”(Desakota)。

  在全球城市-区域的发展浪潮下,区域与城市治理已经成为了各个国家学术界和管理者共同关注的重要议题。法国巴黎东部大学Christian Lefevre教授和德国卡塞尔大学Uwe Altrock教授分别讨论了欧洲在都市区治理中的经验。Lefevre教授认为在欧洲的许多都市区治理中普遍存在着政府、企业、社区和居民间的博弈,虽然城市政策的制定与实践仍处在政府的管理之下,但是全球化进程中的区域竞争已使得私有经济主体参与到许多欧洲城市的城市政策制定中。私有经济主体的影响大小取决于许多当地因素,如经济和政治主体的关系,动员企业过程中政府的作用,以及一些企业对其所处城市所要求的“世界都市”定位。Altrock教授则发现在德国由于地方政府拥有较高的自治权,土地规划和环境保护等问题都无法通过传统的行政指令解决,德国的各大区域采取了都市区合作、半官方的区域发展组织和城市间合作基金等灵活措施来促进区域合作。英国西英格兰大学Robin Hambleton 教授介绍了在英国地方政府是如何建立有效合理的治理和领导机制来指引当地发展和建立区域同盟飞。他特别指出,当今的全球城市发展应该更注重地方居民的利益,不应该纯粹为了追求经济增长而忽视地方特色。

  在地方自治权最为强大的美国,区域合作的机制更加复杂。美国路易维尔大学Hank Savitch教授讨论了在全球经济时代下地域与权力的深层次问题,以此解释区域治理的困难所在。地域作为经济增长、交通发展和社会进步的场所,受到多个层级政府的共同影响,每个层级的政府有不同的政策议程(Agenda Setting),因此有必要建立更加灵活的区域合作机制。美国的多个都市区已经尝试了包括“多层次”(Multi-tier)、多边联合治理(Linked Function)、“跳跃式”(Jumped Scales)合作等创新机制。区域治理的效果如何也是十分值得关注的问题。美国德州科技大学David Hamilton教授构建了一个包括公共服务能力、居民生活质量和政府行政效率等维度的分析框架来衡量区域治理的成效,为区域治理的实证研究提供了有益的框架。

  作为城市区域发展的腹地,郊区和农村的发展正受到越来越多的关注。美国辛辛那提的Beth Honadle教授介绍了美国联邦政府最新的通过区域协作促进农村经济发展的“共同经济增长”(Stronger Economies Together,SET)政策。目前美国农村经济发展面临的主要问题是资金的缺乏,政府与农户之间的目标不协调以及地域间农民技能的差异。美国佐治亚理工大学Catherine Ross教授则通过多国的比较证明了建立适宜的管理区域和政治权力,对进一步统筹城市与郊区的发展具有极其重大的意义。

  厦门大学王旭教授着重研讨世界城市化转型与中国的城市化问题,他认为城市和周边地区之间的界限越来越模糊,“城”、“乡”这两个传统的地域概念已不能准确概括新的人口分布趋向了。学术界用更多新的词汇来指代这一情况,在英国,类似的城市化区域被定名为“大都市郡”和“大都市区”,法国为“城市化区域”,德国为“城市区域”或“都市化地区”,澳大利亚为“统计大区”,加拿大为“人口统计大都市区”,日本为“都市圈”。这些概念,尽管标准略有不同,但对其空间结构的认识是统一的,都包括核心区和边缘区两部分,或称中心城市和郊区县域,都是以城市的实际影响范围即功能区域为依据,不受行政区划的限制。厦门大学罗思东教授认为全球城市区域正逐渐成为参与全球治理的主体。全球城市作为全球经济的指挥和控制节点,其作用不言而喻,城市区域正日益通过城市外交和城市网络在全球政治和社会领域中起到越来越重要的作用。台湾暨南国际大学江大树教授介绍了台湾都会治理的转型与挑战,中南大学许源源讨论了新区域主义视角下的城市群良性博弈,中央财经大学崔晶副教授教授讨论了基于整体性治理理论的我国大都市区地方政府跨界公共事务协作模式,中山大学马骏教授则就中国城市立法机构的预算监督作了专门研讨。

  二、中国区域与城市的发展及其研究

  全球的城市化和区域化浪潮给中国的经济社会发展带来了历史性的影响。在过去的三十年中,中国经历了一个人类历史上绝无仅有的城市化进程。全国的城市化水平从70年代末的不到20%,发展到2010年的接近50%,中国进入了高速城市化的发展轨道。据估计,到2020年,中国的城市化水平将超过50%,2050年将达到70%,从而进入“后城市化”时期,尤其是中国大型城市的发展已经越来越迅猛。清华大学顾朝林教授指出中国的大型城市已经逐渐向着世界城市网络的最顶级发展,北京和上海都制定了建设“世界城市”的目标。中国的“世界城市”已经成为全球瞩目的现象,美国犹他大学Michael Timberlake教授是“世界城市”研究的知名学者,他指出在世界的其他国家,“世界城市”大多是在历史和经济的自然发展驱动下而形成的,而中国的“世界城市”的形成明显受到政策驱动,中央政府和地方政府都希望通过“世界城市”的建设使中国的大型城市迅速地在全球经济中占有一席之地,扩大国际影响。这种政策驱动下的巨型城市发展可能带来一系列的社会和文化问题。虽然北京和上海都在寻求“世界城市”的地位,但它们的发展定位却不相同。中国国家行政学院马秀莲通过对在北京和上海的跨国公司分支机构的考察,发现北京和上海之间存在很强的竞争关系,在重点产业、重点制造产业以及高级生产性服务业(包括金融)方面存在很大的产业雷同。上海围绕四大世界城市目标中的三大目标(“经济中心、贸易中心和金融中心”)形成了产业优势(或集聚),而北京还正在努力实现自身优势(包括原有的重化工业、首都功能、知识经济和创新功能、以及文化功能)与世界城市目标(即发展“服务经济、总部经济、知识经济和绿色经济”)之间的对接。

  大型城市的发展离不开其广阔腹地提供的资源和劳动力,它的发展反过来也带动了其腹地的发展。南开大学杨龙教授指出,1978 年以来,中国的区域发展格局在区域发展不平衡的影响下不断变化,区域发展战略也在不断调整。在八十年代,中国的区域概念体现为东部、西部、中部三大地带。随着东部沿海地区与西部内陆,尤其是边疆地区的发展差距明显拉大,中国不得不重视如何缩小地区发展差距,开始注重帮助落后地区的发展。1999 年中国为缩小东西部地区的发展差距而提出西部大开发战略。西部地区在2002 年的经济增长速度首次超过中部地区。因此,“十一五”规划纲要按照四大“板块”的空间架构,提出了“坚持实施推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部地区崛起,鼓励东部地区率先发展,推进东中西良性互动”的区域发展总体战略。在“十二五”时期,全国更是提出了在以长三角、珠三角和京津冀为三大增长极的基础上实施区域发展总体战略和主体功能区战略,构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用的区域发展格局,逐步实现不同区域之间的基本公共服务均等化。

  以北京、天津为核心的京津冀地区,以上海为核心的长三角地区和以广州、深圳为核心的珠三角地区已经成为中国经济发展的三大增长极。同济大学诸大建教授认为在全球城市区域背景下的长三角地区发展越来越面向国际化,区域与城市治理也越来越趋向网络化。华东师范大学宁越敏教授分析了“后世博时代”长三角地区的全球城市-区域国际化问题,他指出2010 年上海世博会对于长三角都市圈的国际化具有重大和深远的影响,大大促进了长三角都市圈国际化。然而长三角仍然面临着现代服务业比重和国际化水平较低、制造业仍处于全球价值链低端、对外扩张的模式比较粗放等问题与挑战。华东师范大学孙斌栋教授则从空间发展、经济结构、社会建设等方面定位了长三角城市群的发展。他们都认为发展新兴战略性产业,向价值链高端延伸;开展体制和机制改革,推动现代服务业发展;促进长三角本土跨国公司发展,聚焦创新和品牌是加快长三角国际化的可行之策。清华大学吕志奎博士后则讨论了京津冀之间的合作、竞争与冲突,他认为,区域协作需要遵循比较优势原则,创造合作机会和空间,并建设性地将区域冲突和争端转化为合作共识。在区域公共管理中,从不同利益出发的区域公共管理主体之间要建立一种协调利益的政治关系, 必须共同遵循“协作”这个基本价值, 构建协作管理制度,确立通过“协作”来建构和解决区域公共问题,推动区域公共管理转型,提高区域公共管理能力。

  随着中国区域格局的变化和城市群的发展,20世纪90年代以来中国区域公共管理研究应运而生并蓬勃发展。中山大学陈瑞莲教授在回顾区域公共管理研究发展的基础上指出,当前中国区域发展战略的转型使政府间关系出现了新变化,区域经济一体化的发展使市场和企业的作用愈来愈突出,社会组织管理体制的改革和社会建设的推进将有力推动社会组织的发展并发挥其在区域治理中的作用。由“政府、市场、社会”组成的多元化、多层次共同治理的格局正在逐步形成,这必将推动中国“区域公共管理”转向“区域治理”,也为中国区域公共管理研究走向区域治理研究提供了良好的契机和条件。今后研究的重点将集中于区域治理方法,大都市区和城市群治理,区域治理中的政府、市场、社会关系,区域视角下的流域、海域与生态环境问题,跨区域、跨行业协调联动机制,主体功能区划与行政区划、区域政策,政府间关系与区域一体化发展,区域基本公共服务均等化,“一国两制”下的区域公共治理及区域治理的国际比较等。西北大学席恒教授、云南大学崔运武教授、山东大学王佃利教授等也都就上述议题展开了热烈的讨论并形成共识。

  三、珠三角城市群与区域一体化

  珠三角作为中国经济最为发达的地区之一,有其得天独厚的历史、自然和人文优势。它还肩负着中国内地与港澳的经济、社会和文化联系,一直都是中国区域发展的最前沿。香港中文大学沈建法教授讨论了1978年以来香港的发展及其与珠江三角洲的区域融合。他指出,虽然香港和内地存在着一定的经济竞争关系,但是香港在世界城市网络中的领先地位离不开内地作为腹地的有力支持。作为内地经济与国际合作之间的桥梁,香港只有在进一步与珠三角区域融合的基础上才能保证持续的发展。澳门大学刘伯龙教授通过横琴岛的案例分析了粤澳政府间合作。粤澳两地深入实施《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》,共同编制粤澳合作框架协议,携手应对国际金融危机冲击,推进实施内地与港澳更紧密经贸关系的安排(CEPA)和服务业对港澳开放先行先试政策措施,成为区域合作的国际典范。香港大学张赞贤则讨论了大珠三角区域经济政治的融合。

  关于珠三角区域的发展与治理,中山大学叶林副教授认为在过去的二十多年中,珠三角区域的发展经历了三个重要阶段,在这几个阶段中制定的区域发展政策指导了珠三角区域的发展,而随着经济社会的转型珠三角区域继而又对治理的模式提出了更高的要求。特别是在《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》颁布之后,在广东省政府的领导下,珠三角区域的发展形成了健康有效的机制,既有垂直的指导与信息联动,又形成了实际部门和核心办公室的合作与互动,还建立了不同层级的工作部门之间的沟通渠道。这种水平和垂直网络并行的机构,保证了政策的制定和实施,加强了计划落实的可考核性和可监督性。然而,珠三角区域的发展与治理也面临着巨大的挑战,府际合作和府际冲突并存,各地政府间的关系尚待理顺。华南师范大学杨爱平教授认为国内学界对府际合作的研究较为热门,但是对府际冲突问题则鲜有涉猎。在分析了珠三角的跨界污染防治、公共设施选址、水土资源利用矛盾等案例后,杨爱平指出地方府际冲突的发生机制可以归结为城市的等级治理体制、地方政府“行政碎片化” 和地方“邻避运动”兴起。在区域“深度一体化”过程中,必须理性审视地方府际冲突的性质,具体分析各种不同的府际冲突类型,找寻其之所以发生的深层次根源,进而探讨有针对性的政策建议。广东行政学院王玉明教授指出虽然深圳和惠州共同治理淡水河取得了一定的成效,但珠三角的环境治理及其他区域合作还面临着不少问题和困难,区域环境治理需要完善合作机制,实现跨域政策规划对接和流域治理前端合作;完善流域合作治理的组织机制;加强流域执法合作,调整流域产业布局,促进产业合作;发动公众和非政府组织参与流域治理;深化流域治理中政府与市场主体的合作。华侨大学王慧娜也提出制度性区域合作在很大程度上有赖于合作型政策网络的出现,特别是嵌套在科层“软约束”中的合作型政策网络。

  与会专家学者对本次会议给予了高度评价,认为会议增进了区域-城市发展研究的国际交流,推动了中国区域-城市发展研究的深化,也为中国政府关于区域-城市发展的决策提供了许多有益的启示。专家学者们期待今后能定期或不定期召开这样具有广泛学术影响力的国际研讨会。

  责任编辑:王雨磊

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